[ 洪碧華 ]——(2019-4-26) / 已閱17477次
試論黨內法規和國家法律的銜接與協調
洪碧華
[摘要]黨內法規與國家法律是兩個不同的概念，雖然二者的內涵、性質、涉及范圍等均有所不同，但二者均屬于新時代中國特色社會主義法治體系，且在各自的范圍內發揮著不可替代的重要作用。黨內法規與國家法律不是獨立存在的，二者的關系并不應該是互相排斥的，而是應該互相依托，互為補充的。因此，對黨內法規與國家法律的銜接、協調進行研究具有十分重要的現實意義。
本研究在簡單介紹黨內法規性質、內涵，國家法律性質和內涵的基礎上，闡述了黨內法規與國家法律的關系，分析了其內在區別與聯系。梳理了我國黨內法規與國家法律銜接和協調的實踐探索，并進一步分析黨內法規與國家法律銜接協調的主要困境。認為導致黨內法規與國家法律銜接協調的困境包括：黨內法規體系不健全、黨內法規內容不完善、黨內法規與國家法律的沖突等。最后，通過分析，提出了黨內法規與國家法律銜接和協調的路徑思考。在闡述二者銜接、協調必要性的基礎上，分析了二者銜接、協調的可行性，并指出了具體的實現黨內法規與國家法律銜接、協調的路徑，希望其對進一步健全我國社會主義法治體系，推動我國司法完善、健全，有所裨益。
[關鍵詞]黨內法規；國家法律；銜接協調
一、緒論
法律是體現統治階級意志，維護其利益，促進和平穩定的，是保護人民民主有效實現的主要途徑，同時，也是中國實現依法治國的重要手段。黨內法規是中國共產黨內在的法規體系，是從中國共產黨的角度出發，維護社會主義法治、保護黨內民主的有效體現，體現的是依法治黨的理念。黨內法規與國家法律是統一、協調的，他們同樣是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，其基本初衷和最終落腳點一致。但同時，黨內法規與國家法律在具體層面上又有所不同，黨內法規規范的主體是中國共產黨及全體黨員，其所起到的主要作用是約束共產黨員行為、規范黨的各項活動，確保黨的先進性。而國家法律約束的主體是全國人民，它體現的是國民意志，可成為全國公民共同遵守的基本準則，是中國共產黨依法治國的基本規范。
黨的十八屆四中全會中明確提出：實現黨內法規與國家法律的銜接、協調的重要性和必要性。事實上，中國共產黨在很早以前就已經意識到黨內法規與國家法律銜接使維持國家法律體系良性發展的前提，并一直為了二者的銜接、協調，做出了多種努力。但需要指出的是，黨內法規與國家法律在銜接、協調中存在體制、機制不健全的情況，導致二者無法實現無縫銜接，甚至出現了不可忽視的矛盾與沖突。對此，我們應加以重視，在充分意識到黨內法規和國家法律銜接、協調重要性的基礎上，充分發揮二者協力的重要作用，避免沖突、矛盾，以更好的推動中國特色社會主義法治社會的建設，實現依法治國的總體目標。
二、黨內法規與國家法律
（一）黨內法規
1.黨內法規的性質
黨內法規的性質是調整黨內關系或和群眾、其它黨派組織之間社會聯系的規范，包括規范黨內活動的法規和規范黨執政過程中的行為準則，因此在性質上也可視為“準法律”。
根據社會關系的不同，黨內法規性質可分為三個部分。首先，是主要調整黨內關系的黨內法規，主要用于調整黨的組織機構之間的關系、黨的組織機構與黨員之間的關系和黨員與黨員之間的關系，其中少部分規則也調整黨與非黨組織、群眾之間產生的社會關系，僅對黨的組織內部具有效力，在實施上不依賴于國家強制力，與國家法律存在較大差異，不適合歸入法或法律的范疇，在性質上總體就是社會規范的一種。如《關于黨內政治生活的若干準則》等。這個部分所占的比例最大。其次，是調整黨內關系以及黨與非黨組織或群眾產生的社會關系的黨內法規，僅對黨的組織機構和黨員具有效力，在性質上與第一個部分基本相同，總體上也是社會規范的一種。如《中國人民解放軍政治工作條例》等。最后，黨內法規同時調整黨內黨外關系，既規制黨的組織機構和黨員的行為，又規制相關人員的行為，既對黨的組織機構和黨員產生效力，也對相關人員發生效力，實施黨內法規不能依靠國家強制力，但紀委、監委有“雙規”、“雙指”手段和“留置”新措施，足于對行使公權力的公職人員產生“實質性”的影響，這在性質上應屬于“準法律”。如《黨政領導干部選拔任用工作條例》等。
2.黨內法規的內涵
（1）黨內法規的由來
黨內法規這一概念由來已久，最早提出這一概念的目的是維持黨的紀律。在黨的六屆六中全會上毛主席就指出：應制定相對完善、詳細的黨內法規，用以指導機關行動和共產黨員的行為。黨內的紀律是高于一切的，毛主席意識到規范黨員行為的重要性，因此，提出了構建黨內法規這一論斷。黨內法規在建設初期，其地位與四項基本紀律是等同的。當時，黨內法規起到的主要作用是維護“紀律”。
其后，劉少奇同志延用了黨內法規的這一表述，但其切入角度有所不同，他認為黨內法規的建設是確保中國共產黨內在凝聚力和戰斗力的必要手段。1978年后，被文化大革命破壞的黨內法規建設得到了一定程度的恢復，且隨著社會主義民主法治建設的不斷進步，黨內法規的建設也有所發展。同時，黨內法規與國家法律的關系也越來越多受到黨和國家領導人的關注。鄧小平同志指出：國有國法、黨內有法規，無論是誰，在國家法律、黨內法規面前人人平等，無論是誰，絕對不可以違反任何黨章黨紀。
1970年，《中國共產黨黨內法規規定程序暫行條例》頒布了，且在其中的第二條，對黨內法規的概念進行了明確。從黨內法規的提出、發展歷程可看出，中國共產黨始終保持優秀的歷史傳統，注重歷史正當性和延續性這一行為風格延續至今。
（2）黨內法規的概念
對于黨內法規的概念，不同學者提出了各異的觀點。合肥師范學院操申斌教授認為：黨內法規是確保黨的先進性的重要工具，是規范黨的工作、規范黨員行為的各項規章制度的總和。香港“中聯辦”法律部部長王振民教授認為：黨內法規是黨內各項規章制度總稱，起到加強黨的建設的重要作用。除了相關學者對國家法規給出的界定外，一些規章、研究性的條例中，也明確了黨內法律法規。《中國共產黨內部規章制定程序暫行條例》將黨內法律、法規定義為中央機關、部門為黨委和省、市、直轄市全體黨員制定的規范性文件。以及黨內規章制度的總稱。《中國共產黨內部規章制度制定條例》認為，中央組織和各省、市、直轄市黨委制定的一切規章制度，都是在黨的領導下制定的。中央政府用來規范黨的組織活動和黨員的行為。
（3）黨內法規的內涵
盡管很多學者、綱領性文件中均對黨內法規的概念進行了界定，但僅僅界定概念是遠遠不夠的，想要更準確的了解黨內法規，還需厘清黨內法規與黨內相關文件、紀律性文件、制度性文件、政策性文件的關系，通過比較分析，認為黨內法規與上述文件區別的明顯特質在于：
首先，立法主體是排他的。根據黨規黨紀的制定規定，可分為中央黨規黨紀和地方黨規黨紀兩大類，根據其執行范圍的不同而有所不同。相應地，黨內法規的主體也可以根據這個分類標準來劃分。黨的中央組織、中央紀律委員會和中央各部門有權在黨內依法制定法規。省、市、直轄市的地方黨委有權在黨內制定法規。相對而言，黨內紀律性文件、制度性文件、政策性文件等制定主體呈現出多元化傾向，在這一點上，黨內法規的特質十分明顯。
其次，立法內容根本性。黨內紀律性文件、制度性文件、政策性文件等相關規定，既包括重大問題、也包括一般事項，其在內容的包容性上較為廣泛。但黨內法規的立法內容相對細致、根本，具有全局性特征。黨內法規中規定的內容一般為政策性綱領、黨的性質、宗旨、指導思想等重要問題。
第三、表現形式獨特性。黨內法規對黨章、條例、準則等均進行了相應規定，且對法規的內容、使用機關層級等進行了明確規定。而紀律性文件、制度性文件、政策性文件只對黨的某一個領域、方面、層級做出規定，二者在內容規定、表現形式上存在一定差異。黨內法規的表現形式較為獨特。
第四、本身效力穩定性。黨內法規規定的內容具有根本性特征，其發揮著對黨組機關、黨員行為引導、評價、教育、規范、約束的重要作用，不可隨意調整、修改。如果確實有必要加以修改，則需按照立法程序進行。黨內法規的這一特定性質，決定了其一旦制定，就具有相對穩定性的特征。
（二）國家法律
國家法律是由國家立法機關制定的，由國家強制力保障實施的，規范人們行為準則的法律規范的總和。我國已經形成龐大的以憲法為核心的有中國特色的社會主義法律體系。至2018年底，我國立法機關制定法律525件，其中部門法270個，行政法規737件，地方性法規9489件：省級地方性法規5566件，較大的市地方性法規2748件，經濟特區法規292件，自治條例和單行條例882件，規章11784件：部門規章2964件，地方政府規章8909件，司法解釋451件：最高法院司法解釋366件，最高檢察院司法解釋39件，高法高檢聯合司法解釋46件。
黨的十八屆四中全會提出，把黨內法規體系納入社會主義法治體系中。因此，新時代中國特色社會主義法治體系就包括五大方面：①完備的法律規范體系；②高效的法治實施體系；③嚴密的法治監督體系；④有力的法治保障體系；⑤完善的黨內法規體系。
國家法律具有如下性質：
第一，國家法律的性質具有強制性和規范性，指國家法律是由國家制定或認可的并由國家強制力保證實施的正式的官方確定的行為規范，即國家法律是國家意志的體現，是代表國家而存在和運行的。第二，國家法律與國家中占據主導地位的集團和利益主體是相聯系的，國家法律首先和主要是統治階級或執政階級利益或意志的集中表現。也就是說，國家法律體現了統治階級的意志，也就是說，國家法律具有階級性。第三，國家法律也具有一般性的。它是一種高度抽象的行為模式，由大量的實際行為和具體行為構成。它的對象是普通人，是反復多次適用。國家法律規定的行為標準，依照法律規定適用于全體公民，不允許有法律規定以外的例外，即“法律面前人人平等”的要求。第四，與其他規范不同的是，國家法律規范的嚴格性是一個重要特征。它有一個特殊的邏輯結構。構成法律的要素有法律原則、法律概念和法律規范。第五，國家法具有公平性，法律是正義的體現。它適用所有的人，包括統治者和被統治者。只有在國家法律公平存在的情況下，才能通過執法力量對社會行為中偏離法律軌道的違法行為進行機械糾正，使其回歸正常的法律軌道。例如，對一些違法犯罪分子進行了強制法律制裁，強制糾正其違法行為。同時，通過對法律的公正性和一般性，國家法律的作用和執法的有效性，以及對違法行為的處罰來實現。讓人們了解法律，區分是非，也就是說，在人們的日常行為中，可以做什么，絕對禁止做什么，應該受到什么樣的法律制裁，違法后是否可以容忍，容忍的可能性有多少等等。
（三）黨內法規與國家法律的關系
黨內法規與國家法律之間的關系，既相互區別、又相互聯系。只有正確把握黨內法規與國家法律的關系，才能夠更好地研究二者的銜接與協調。下文對二者之間的關系加以分析：
1、黨內法規與國家法律的區別
黨內法規與國家法律的區別主要表現為：
首先，制定主體不同。黨內法規的制定主體是黨中央、地方黨委等；國家法律的制定主體是立法機關，就是全國人大及其常委會；其次，適用范圍不同。黨內法規的內容決定了其適用范圍為中國共產黨內部的各項組織及其成員，而國家法律從國家的層面上對全體公民進行約束，其適用范圍包括所有公民，包括境內外國人和無國籍人員，適用范圍與黨內法規相比，明顯較大；第三，表現形式不同。黨內法規的表現形式包括：黨章、準則、條例、規定等，國家法律的表現形式，從廣義上看，有憲法、法律、行政法規、地方性法規等；第四，保障方式不同。黨內法規的保障方式主要依靠黨內紀律和人員自身意志力、自身規范，國家法律的保障形式為國家強制實施的軍隊保障、警察保障、法院和監獄等；第五，嚴格程度不同。中國共產黨員一旦觸犯黨內法規，就意味著在一定程度上，他同時觸犯了國家法律，這是由黨內法規的性質、地位決定的。國家法律是規范國家公民行為的范本，在嚴格程度上無法與黨內法規相比，黨內法規比較嚴格；第六，二者性質不同。黨內法規兼具政策、法律雙重屬性，國家法律只具有法律屬性。作為執政黨，中國共產黨的黨內法規不僅規范了黨組織、黨員的行為，且起到了指導國家發展的宏觀、導向作用。從這點上來說，黨內法規不僅僅是一種法律，更是一種政策，與國家法律在性質上存在明顯區別。
總而言之，黨內法規與國家法律存在諸多不同，他們是兩種不同范疇，二者應清晰界定，決不能混為一談。
2、黨內法規與國家法律的聯系
在新時代中國特色社會主義法治體系中，最典型的特征之一就是黨內法規與國家法律的并存、共同發展。二者同時存在于同一體系中，是黨內法規和國家法律得以銜接、協調的重要基礎，下文就二者的聯系加以分析：
首先，黨內法規推動、保障國家法律的發展。一方面，國家法律充分肯定中國共產黨的領導，加強黨的領導是堅持四項基本原則之首。但在具體條文中，并沒有詳細規定中國共產黨該如何領導國家、推動國家發展，而黨內法規是中國共產黨的行為準則，它在其中以具體的文件形式規定了黨的具體領導方式、內容等，將黨的領導更加規范化、具體化。另一方面，國家法律的適用范圍是中國全體公民，需要全體公民的共同遵守，而黨內法規在某種程度上嚴格于國家法律，它的適用范圍是黨組織和全體共產黨員，對共產黨員的行為進行嚴格規定，使其遵章守紀、遵紀守法、進而形成良好風氣。鄧小平同志認為，黨內法規是保障國家法律踐行的重要基礎，如果共產黨員沒有適用的法規約束，則無法起到榜樣帶頭的作用，無法引領社會風氣，國家法律的實施則會出現相應問題。因此，黨內法規在推動、保障國家法律發展、實施中起到了重要作用。
其次，國家法律對黨內法規起到了保障與促進的作用。一方面，在內容規范、程序要求等方面，國家法律較為完善，它為黨內法規的建設、發展提供了良好借鑒。同時，國家法律也為黨內法規的建設、發展制定了相應的標準與原則，這在一定程度上實現黨內法規的合法性、合憲性奠定了良好基礎。湖北省委黨校孫才華副教授認為，國家法律提出的標準和原則，在一定程度上促進了黨內法規建設質量的提升。另一方面，國家法律的立法起步較早，到2001年，中國特色社會主義法律體系已經基本形成，完成初步框架結構。而與之相對的黨內法規，則起步較晚，整個體系在科學性、系統性上仍存在一定不足。對此，中共中央提出了相應要求，即建黨100周年的時候，應全面推動黨內法規建設與完善，健全相應體系。簡而言之，道德規范和黨的政策都可上升為法律。國家法律可為黨內法規的建設、發展提供依據，使之朝著更加科學化、系統化的方向發展。
總而言之，黨內法規與國家法律之間既存在明顯區別，又互相聯系。黨內法規與國家法律均屬于法治社會依法治理的重要工具，二者互相促進、互為保障。只有切實意識到二者的區別、聯系，才能夠更好的研究二者的銜接和協調。
三、黨內法規與國家法律的銜接協調的實踐探
（一）黨內法規與國家法律銜接協調的探索
1、改革開放前初步探索
1949年前，在解放區，中國共產黨制定了一套與當時社會、黨內發展相適應的黨內法規與制度，這套黨內法規的雛形較好的維持了戰爭時期中國共產黨建設的需要，發揮了重要作用。但隨著社會的發展、變遷，最初級的黨內法規制度無法滿足中國共產黨內部建設的需要。1949年10月，新中國成立后，中國共產黨成為新中國的唯一執政黨，為了更好的行使權力、帶領公眾建設新中國，對黨內法規的建設刻不容緩。1953年《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定》中進一步加強了中央對各級政府的領導，并確定了相應的方針政策；1956年，八大黨章的提出進一步對共產黨員的行為加以規范、約束。但需要注意的是，這一時期雖然已經意識到了加強黨內法規建設的重要性，且通過各種措施、政策的頒布加強黨內管理，但真正意義上的黨內法規尚未形成，且已經頒布的相應政策在程序、名稱、承載形式等方面均較為隨意，缺乏系統性和科學性，處于初步探索階段。
2、改革開放后持續推進
十年“文革”期間，中國共產黨的黨內法規建設處于停滯、甚至是倒退階段。文化大革命結束后，為了更好的確保民主制度化和法律化，新中國第四部憲法把四項基本原則納入其中，不僅再次強調加強中國共產黨的領導，而且重申“中國共產黨必須在憲法法律范圍內活動”的憲法原則，這一舉措是黨內法規與國家法律相互銜接、協調的初始。1982年9月6日修改的《黨章》和1982年12月4日頒布的《憲法》共同規定要“發展社會主義民主，健全社會主義法制”。這是國家首次以立法的形式將黨的方針、政策寫入其中，將其上升為國家意志的法律，這對促進我國社會主義法律體系的形成、完善起到了重要作用。
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