[ 徐鳳林 ]——(2020-3-23) / 已閱14719次
司法建議和檢察建議是法律賦予法檢兩院的重要職責。司法建議制度和檢察建議制度是中國特色社會主義司法制度的一部分，是新時代中國特色社會主義司法制度創新發展的重要內容。司法建議制度是人民法院以有效預防矛盾糾紛和違法犯罪發生為目的，針對案件審理中發現的制度機制、治理監督和具體工作等方面存在的問題，向有關單位或個人提出科學決策、完善管理、消除隱患、改進工作、規范行為等建設性意見建議的制度；是人民法院堅持能動司法，延伸審判職能,參與社會治安綜合治理系統工程的重要途徑，是提升司法能力和司法公信力的重要手段。檢察建議制度是人民檢察院依法履行法律監督職責，參與社會管理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統一正確實施的重要方式。
近日，筆者重新學習了《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》《最高人民法院關于加強司法建議工作的意見》和《人民檢察院檢察建議工作規定》，結合法務實踐，對司法建議、檢察建議的制度安排和實際應用進行比較分析，就如何發揮兩個建議的作用，確保兩個建議質量和效果提出如下對策，觀點供同仁商榷與指正。
一、司法建議與檢察建議的比較
區別一：適用的目的不同
1、司法建議適用的目的：延伸審判職能，擴展審判效果，提升司法能力和司法公信力；創新社會管理手段，促進有關單位科學決策、完善管理、消除隱患、改進工作、規范行為，不斷提高科學管理水平，預防和減少社會矛盾糾紛。
2、檢察建議適用的目的：依法履行法律監督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益。
區別二：適用主體與依據不同
1、適用的主體不同
司法建議適用的主體是各級人民法院。司法建議是指人民法院審理解決民事、經濟、行政糾紛案件，對有關問題，向有關單位或個人提出的建設性意見。是人民司法的一項重要制度。
檢察建議適用的主體是各級人民檢察院。檢察建議是指人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。
2、 適用的依據不同
司法建議依據《中華人民共和國人民法院組織法》，2007年3月最高人民法院《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》，2012年3月15日《最高人民法院關于加強司法建議工作的意見》。
檢察建議依據《中華人民共和國人民檢察院組織法》，最高人民檢察院2019年2月26日《人民檢察院檢察建議工作規定》。
區別三：適用范圍和類型不同
1、司法建議適用范圍及3種類型：
個案司法建議：針對個案中反映的具體問題制作的個案司法建議書。
類案司法建議：針對某一類案件中反映的普遍性問題制作的類案司法建議書。
綜合司法建議：針對一定時期經濟社會發展中存在的普遍性、系統性問題制作的綜合司法建議書。
2、 檢察建議適用范圍及5種類型：
再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議。
再審檢察建議：是人民檢察院對同級人民法院確有錯誤的生效裁判和損害國家利益、社會公共利益的調解書進行監督的一種方式。
糾正違法檢察建議：主要適用于對人民法院審判活動和執行活動中的違法問題以及公安機關、刑罰執行機構等的執法活動中具有普遍性、傾向性的違法問題進行監督。
公益訴訟檢察建議：是人民檢察院在行政公益訴訟訴前程序中督促行政機關依法履行職責的方式。
社會治理檢察建議：針對履行檢察職責中發現的社會治理、單位管理等漏洞，向有關方面提出的完善治理、加強管理的建議。
區別四：特征不同
1、司法建議具有3個特征：
特征一：是人民法院參與社會綜合治理、延伸審判職能，擴展審判效果的一項重要措施和手段，不是法院法定職權，需請求有關單位協助解決。
特征二：是人民法院在案件審理中發現問題并提出的意見，建議對象可以是案件當事人、案外人或單位、個人；案件審理過程中或裁判后均可提出，分為書面和口頭兩種形式，建議內容必須與案件有聯系，但不屬審判職能處理范疇，不具有法律效力和裁判強制力，不存在執行問題，屬于建議性文書。
特征三：審理案件過程中，針對案件不同情況，認為有必要提出司法建議的及時提出建議，不必一案一建議，不是案件審理的必經程序。
2、檢察建議具有5個特征：
特征一：檢察建議類型不同，制發程序不同。檢察建議分為5種類型（1、再審檢察建議；2、糾正違法檢察建議；3、公益訴訟檢察建議；4、社會治理檢察建議；5、其他檢察建議）
特征二：是對同級人民法院錯誤生效裁判和損害國家利益、社會公共利益的調解書進行監督的一種方式。
特征三：是對法院審判、執行活動中違法問題及公安機關、刑罰執行機構執法活動中具有普遍性、傾向性違法問題的監督。
特征四：是在行政公益訴訟訴前程序中督促行政機關依法履行職責的方式。
特征五：是履行檢察監督職能，參與社會治理，發現社會治理、單位管理等漏洞，向有關方面提出完善治理、加強管理的重要手段。
（二）司法建議與檢察建議適用中存在的問題
一是對司法建議和檢察建議的重要性認識不足。學習貫徹《最高人民法院關于加強司法建議工作的意見》《人民檢察院檢察建議工作規定》不夠全面深入，對司法建議、檢察建議的功能、適用價值和重要意義認識不足、重視不夠，沒有上升為重點業務工作認真研究，工作被邊緣化，提出建議的隨意性較大。
二是存在重數量輕質量問題。把司法建議和檢察建議當成“案外”服務性工作，研究問題不深入，建議角度局限，提出的建議內容空泛，缺乏針對性、可行性，影響建議的嚴肅性和實效性。制發文書格式、審批程序不規范，個案建議較多，帶有普遍性、傾向性問題從宏觀角度提出的建議少，質量不高，操作性不強、落實效果不佳。
三是調查辦理和督促落實不到位。跟蹤督促回訪工作不到位，被建議單位對建議中提出的問題重視程度不夠，落實情況反饋不及時。部分建議質量不高，沒有達到必要性、合法性、說理性標準，不具回復和采納價值。
四是考評機制不健全,質量評查不到位。沒有把司法建議、檢察建議納入案件質效評估考核指標體系和法官、檢察官履職績效考核，督促落實機制不完善，成果轉化評價機制缺乏，質量評查不到位。因此，此項工作不被重視。
三、司法建議與檢察建議的適用對策
對策一：提升三個意識，推動社會管理創新
要站在推動社會管理創新的全局高度，以執法辦案為第一要務，提高“兩個建議”的認知，依法履行好“兩個建議”職責，將適用“兩個建議”作為兩院的一項重要工作，認真研究，穩步實施，促進有關單位科學決策、完善管理、消除隱患、改進工作、規范行為，不斷提高科學管理水平，預防和減少社會矛盾糾紛。一是提升協同意識，抓好單位、部門協作，構建調研大格局，立足司法辦案，充分運用司法大數據，提升干警運用大數據搜集、歸納、演繹、推理能力，形成有價值的意見建議，實現調研成果的有效轉化和利用。二是提升質量意識，通過召開法官、檢察官會議，審委會、檢委會等方式，做到建議選題精準、觀點深刻、對策務實。規范制作格式和簽發手續，把好程序格式關，確保建議嚴謹規范。三是提升共贏意識，積極爭取黨委、人大、政府對司法建議和檢察建議工作的支持，為提出高質量建議提供強大民意支撐。堅持問題導向，加強類案司法、檢察建議，與相關單位、部門、企業等主體形成良性互動，完善內部治理、消除矛盾隱患，提升社會綜合治理水，實現“辦理一案，治理一片”社會效果。
對策二：加強規范化管理，提高“兩個建議”質量
要加強法官和檢察官隊伍革命化正規化專業化職業化建設，認真落實《關于加強司法建議工作的意見》和《人民檢察院檢察建議工作規定》，完善“兩個建議”的制作、發送、跟蹤機制，按照“兩高”頒布的“兩個建議”文書格式和樣式制作標準制作建議書，提出的建議符合法律、法規，做到把握問題精準、說理論證充分、分析問題透徹、語言簡介準確、建議客觀合理、方案切實可行。將“兩個建議”工作納入案件質效管理考核體系，明確制作建議的內設部門、審核部門，按照文書簽發程序，將初稿送本院法律政策研究部門進行初步審核，再報主管領導把關審核，經審判委員會、檢察委員會討論后按時送達被建議單位法定代表人，反饋意見及相關材料同案件一并立卷歸檔，堅決杜絕兩個建議“帶病出院”現象。
對策三：注重跟蹤回復，提高“兩個建議”落實率
要建立和完善“兩個建議”辦理反饋制度，加強“兩個建議”的督促落實，注重跟蹤回復，認真聽取被建議對象反饋意見，及時分析研判“兩個建議”工作情況及督促落實情況，有效提高“兩個建議”資源利用率。建立由人大代表、政協委員、發案單位上級主管部門等共同參加的檢察建議督查會議制度，完善“兩個建議”回函剛性約束機制，探索把“兩個建議”工作納入社會管理綜合治理工作體系，由法檢兩院對“兩個建議”的反饋、落實情況提出考評意見。對涉及事項社會影響大、群眾關注度高、違法情形具有典型性、所涉及的問題引起相關部門重視的建議，跟蹤了解建議回復、采納、落實情況，實施“雙報送”制度，抄送同級黨委、人大、政府、紀檢監察機關或者被建議單位的上級機關、行政主管部門及行業自律組織。對于不落實、不反饋司法建議的單位向其上級機關或主管部門提出意見，在綜治考核中予以扣分。建議通過“兩高”司法解釋確定兩個建議應有一定的司法強制力，對被建議對象可采取罰款、訓誡等強制性措施，對法定代表人或負責人可予以司法拘留。
對策四：落實司法責任制，為“兩個建議”工作提供保障
要加強對“兩個建議”工作的組織領導和統籌協調，建立“兩個建議”工作歸口管理制度，加強“兩個建議”工作情況通報和總結工作，定期制作“兩個建議”情況通報和年度總結報告。加強“兩個建議”工作培訓、經驗交流等工作。開展“兩個建議”專項培訓，增強法官、檢察官司法建議和檢察建議工作能力，提升建議書制作水平。組織經驗交流活動，推薦優秀建議書，推廣工作經驗和方法，努力提高“兩個建議”工作水平。積極爭取黨委、人大和政府對建議工作的支持，將“兩個建議”的落實反饋情況列入黨政主要領導履行推進法治建設第一責任人職責清單，作為對相關單位和干部履職評價考核的內容，作為對企事業單位和個人信用等級評價的重要標準，切實解決辦理落實不力的問題。加強與新聞媒體等各個方面合作，加大“兩個建議”工作的宣傳力度，不斷擴大社會影響，努力贏得社會各界對“兩個建議”工作的理解、尊重和支持，為加強和改進“兩個建議”工作營造良好的環境。
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