[ 徐鳳林 ]——(2019-7-29) / 已閱4577次
國(guó)家賠償是指各級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定，行使行政審判權(quán)，依法居中裁判，解決公民、法人或其他組織與行使公共權(quán)力機(jī)關(guān)之間糾紛，承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的一種法律制度。是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成的損害給予賠償?shù)姆梢?guī)范。屬國(guó)家法范疇，是憲法的實(shí)施法。國(guó)家賠償分為行政賠償和司法（刑事）賠償。
近日，筆者對(duì)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》的立法歷程與實(shí)施過程進(jìn)行學(xué)習(xí)與思考，就如何貫徹適用該法提出如下對(duì)策，觀點(diǎn)供同仁商榷與指正。
一、國(guó)家賠償法的立法歷程
建立國(guó)家賠償制度是在完善國(guó)家行政法律、行政訴訟制度過程中逐步發(fā)展起來的。實(shí)施國(guó)家賠償制度體現(xiàn)了人權(quán)保障的憲法原則，展示了國(guó)家行政訴訟法律制度的發(fā)展和完善，彰顯了社會(huì)主義民主與法治建設(shè)的成就。1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定：“人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)督機(jī)關(guān)或人民司法機(jī)關(guān)控告任何國(guó)家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為。”成為我國(guó)行政訴訟制度的最早立法鋪墊。1950年政務(wù)院《人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》規(guī)定，中央監(jiān)察委員會(huì)具有“接受及處理人民和人民團(tuán)體對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員違法失職行為的控告”的職責(zé)，將對(duì)政府各部門及公務(wù)人員的監(jiān)督檢查權(quán)賦予專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1954年，我國(guó)第一部憲法確立了國(guó)家賠償原則。憲法第97條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，有向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利。”由于歷史局限性，當(dāng)時(shí)此類案件由行政機(jī)關(guān)自行處理，無專門審判庭審理。1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開后，我國(guó)民主與法制建設(shè)得以恢復(fù)重建，國(guó)家行政法律和地方行政法規(guī)相繼出臺(tái)。行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任，即行政賠償。1979年國(guó)家頒布了行政訴訟法律、法規(guī)，規(guī)定當(dāng)事人對(duì)行政處理不服可以向人民法院起訴。1980年中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法規(guī)定，合營(yíng)企業(yè)或者扣繳義務(wù)人、納稅人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅問題上發(fā)生爭(zhēng)議，可以就復(fù)議決定向人民法院提起訴訟。這是改革開放后我國(guó)最早的行政訴訟立法例。1982年憲法第3條規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件適用本法規(guī)定。”第41條規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”這些規(guī)定為建立行政訴訟制度及國(guó)家賠償制度奠定了憲法基礎(chǔ)。1986年民法通則第一百二十一條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”1987年頒布的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》規(guī)定，不服公安機(jī)關(guān)治安行政處罰的可向人民法院提起訴訟，由民事審判庭受理。食品衛(wèi)生行政管理等經(jīng)濟(jì)行政案件由經(jīng)濟(jì)審判庭受理。是年，最高人民法院發(fā)出《關(guān)于建立行政審判庭的通知》，各地陸續(xù)組建行政審判庭。1990年頒布《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，通過立法正式確立行政審判制度。全國(guó)各級(jí)人民法院行政審判庭負(fù)責(zé)審理各類行政訴訟案件。案件類別由治安、土地管理、工商、城市規(guī)劃、稅務(wù)、計(jì)劃生育等增加到20多種，收案數(shù)量急劇上升。隨著改革深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，行政審判的地位作用越來越重要，建立國(guó)家責(zé)任制度，規(guī)范國(guó)家賠償實(shí)體和程序，保障公民、法人和其他組織依法行使國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)擺上重要日程。1994年八屆全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》，將行政執(zhí)法、刑事司法與非刑事司法活動(dòng)中違法錯(cuò)誤行為造成公民、法人或其他組織的損害，納入國(guó)家賠償救濟(jì)渠道，正式確立了國(guó)家賠償法律制度，成為我國(guó)人權(quán)保障與法制建設(shè)的里程碑。
二、國(guó)家賠償法的實(shí)施過程
國(guó)家賠償機(jī)關(guān)包括行政、審判、檢察以及監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)。國(guó)家賠償分為行政賠償和司法賠償。行政賠償是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政權(quán)力過程中，因其行為違法而侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益并造成損害，由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的法律制度。司法賠償是指司法機(jī)關(guān)及其工作人員在行使司法權(quán)力過程中，因其行為違法而侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益并造成損害，由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的法律制度。司法賠償分為偵查、檢察、刑事審判、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)的刑事司法賠償，以及民事司法賠償、行政司法賠償?shù)姆切淌沦r償。國(guó)家賠償法對(duì)賠償范圍、賠償請(qǐng)求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及賠償程序均作出規(guī)定，確保受害人依法行使國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)。全國(guó)中級(jí)以上法院設(shè)立國(guó)家賠償委員會(huì)，下設(shè)辦公室與行政審判庭合署辦公，審理國(guó)家賠償案件。隨著公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，行政訴訟案件受理范圍逐年拓寬，1998年后逐年增長(zhǎng)，涉及治安、勞教、民政、衛(wèi)生、財(cái)政、稅務(wù)、工商、土地、林業(yè)、城建、環(huán)保、專利、交通運(yùn)輸、計(jì)劃生育、技術(shù)監(jiān)督、煙草專賣等類型案件。2010年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉的決定》，第一次對(duì)國(guó)家賠償法作修改。取消確認(rèn)程序，暢通請(qǐng)求渠道，改變歸責(zé)原則，擴(kuò)大賠償范圍，完善賠償程序，增加舉證質(zhì)證，明確人員配置，強(qiáng)化賠償監(jiān)督，提高賠償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)27個(gè)方面做了修改。新法取消了原刑事賠償中的確認(rèn)程序，改為賠償請(qǐng)求人向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)作出賠償決定，使賠償程序更簡(jiǎn)潔順暢。賠償范圍更寬，賠償條件更明確。新法刪去了原“違法行使職權(quán)”的前提，修正為“有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的”，受害人有權(quán)取得國(guó)家賠償。將精神損害賠償首次納入賠償范圍，國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員行使職權(quán)時(shí)侵犯公民人身權(quán)，致人精神損害，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。完善賠償費(fèi)用支付機(jī)制，規(guī)定將國(guó)家賠償費(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。十八大以來，黨中央提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，國(guó)家賠償對(duì)民主與法制建設(shè)及構(gòu)建和諧社會(huì)意義重大。通過國(guó)家賠償查問題，以賠償促規(guī)范，強(qiáng)化倒逼機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，樹立國(guó)家公信力。2012年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉的決定》，最高法從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、辦案程序、實(shí)體裁判標(biāo)準(zhǔn)、文書樣式等方面出臺(tái)規(guī)范性文件，至2014年先后制定國(guó)家賠償審判司法解釋20余件，司法政策及指導(dǎo)意見160多件。為加強(qiáng)冤錯(cuò)案件平反糾正后的國(guó)家賠償工作，最高法印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑事冤錯(cuò)案件國(guó)家賠償工作的意見》，與最高檢聯(lián)合發(fā)布刑事賠償司法解釋。上下聯(lián)動(dòng)，相關(guān)部門配合，共同做好冤錯(cuò)賠償工作，保障受害人依法取得賠償權(quán)利。
三、國(guó)家賠償法的適用對(duì)策
對(duì)策一：立足新時(shí)代，深刻認(rèn)識(shí)實(shí)施國(guó)家賠償法的重要意義
要深刻認(rèn)識(shí)貫徹落實(shí)《國(guó)家賠償法》是化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的減壓器、推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的加速劑、促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法的助推器，是實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略布局的深入體現(xiàn)，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要一環(huán)，是我國(guó)人權(quán)保護(hù)的一大進(jìn)步。通過歷次修法，使國(guó)家賠償范圍更廣泛、更明確，賠償程序和標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)、更完善，操作性更強(qiáng)，促進(jìn)了國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。要認(rèn)真貫徹新時(shí)代“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治建設(shè)指導(dǎo)方針，結(jié)合“七五”普法宣傳教育，落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，全面深入宣傳國(guó)家賠償法，營(yíng)造良好的尊法、學(xué)法、守法、用法社會(huì)氛圍，使國(guó)家公職人員吃透法條內(nèi)容，把握精神實(shí)質(zhì)，轉(zhuǎn)變賠償理念，提高加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)家賠償工作的自覺性和主動(dòng)性，做好國(guó)家賠償法的貫徹實(shí)施工作，維護(hù)公民權(quán)益，保障公民、法人和其他組織依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)力，推動(dòng)國(guó)家賠償工作規(guī)范發(fā)展。
對(duì)策二：嚴(yán)格依法行政，全面建設(shè)法治政府
要樹立憲法法律之上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使的基本法治觀念，堅(jiān)守依法行政是各級(jí)政府的基本準(zhǔn)則，大力提升依法行政意識(shí)和能力，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府，依法決策、依法行政、依法管理，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。完善行政決策機(jī)制，規(guī)范行政決策程序，實(shí)施重大行政決策聽證制度、合法性審查制度和實(shí)施后評(píng)價(jià)制度，最大限度減少行政決策失誤。建立行政責(zé)任追究制度，堅(jiān)決糾正超越法定權(quán)限、違反法定程序的行政行為。完善規(guī)范性文件備案審查制度制度，禁止違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等行政權(quán)力，嚴(yán)禁違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)。認(rèn)真梳理行政法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定中有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款，細(xì)化量化行政裁量權(quán)。要以貫徹實(shí)施國(guó)家賠償法為契機(jī)，規(guī)范行政執(zhí)法程序，嚴(yán)格行政執(zhí)法行為，開展行政執(zhí)法評(píng)查活動(dòng)，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，提高行政執(zhí)法效能，維護(hù)國(guó)家行政法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，從源頭上預(yù)防和減少因違法行政造成國(guó)家行政賠償案件的發(fā)生。
對(duì)策三：嚴(yán)格公正司法，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義
要圍繞司法辦案第一要?jiǎng)?wù)，完善“誰審理、誰裁判、誰負(fù)責(zé)”的辦案機(jī)制，全面落實(shí)司法責(zé)任制，強(qiáng)化訴權(quán)保護(hù)，有訴必理，落實(shí)立案登記制，堅(jiān)持正確處理維護(hù)與監(jiān)督的關(guān)系，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)合法正確的職權(quán)行為予以支持，對(duì)違法不當(dāng)?shù)穆殭?quán)行為依法予以糾正。要認(rèn)真履行三大訴訟檢察監(jiān)督職能，加強(qiáng)偵查監(jiān)督、民事監(jiān)督、行政監(jiān)督和公益訴訟工作，強(qiáng)化民事執(zhí)行、刑罰執(zhí)行和刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行的監(jiān)督，積極開展公益訴訟，打擊虛假訴訟，做優(yōu)刑事檢察、做強(qiáng)民事檢察、做實(shí)行政檢察，做好公益訴訟四大檢察工作，推動(dòng)四大檢察全面協(xié)調(diào)發(fā)展，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。要加強(qiáng)法官和檢察官隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，落實(shí)辦案終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任追究制，弘揚(yáng)專業(yè)精神，強(qiáng)化專業(yè)化能力，提升法官審判能力和檢察官法律監(jiān)督能力，提高法律監(jiān)督質(zhì)量、效率和公信力，保證案件質(zhì)量，減少冤假錯(cuò)案，降低案件發(fā)改率，從源頭上堵塞刑事賠償案件的發(fā)生。
對(duì)策四：樹立新理念，推動(dòng)國(guó)家賠償工作規(guī)范化和法治化
要恪守以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，踐行依法賠償、主動(dòng)賠償、合理賠償新理念，做到有錯(cuò)必理、有錯(cuò)必糾，有錯(cuò)必改，確保受到違法侵權(quán)的行政相對(duì)人依法獲得國(guó)家賠償，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。要加強(qiáng)法治隊(duì)伍建設(shè)，以確保行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)公正司法，做好行政復(fù)議應(yīng)訴工作和國(guó)家賠償工作為目標(biāo)，以學(xué)習(xí)掌握行政許可法、強(qiáng)制法、處罰法、復(fù)議法、行政訴訟法和國(guó)家賠償法為主要內(nèi)容，組織開展行政執(zhí)法人員、行政復(fù)議應(yīng)訴人員、國(guó)家賠償委員會(huì)成員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升政治素質(zhì)、法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。要認(rèn)真開展行政復(fù)議應(yīng)訴工作，強(qiáng)化政府法治監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決行政執(zhí)法中存在的問題，維護(hù)法治政府良好形象。要依法審理國(guó)家賠償案件，建立國(guó)家賠償案件聽證制度，推行訴前協(xié)調(diào)機(jī)制，按照行政賠償和刑事賠償范圍立案受理，遵守賠償程序公開審理，保障賠償請(qǐng)求人申請(qǐng)復(fù)議權(quán)，建立判后釋明機(jī)制，促使賠償請(qǐng)求人息訴服判，確保程序公正；強(qiáng)化賠償委員會(huì)職能作用，遵循主動(dòng)賠償，依法合理賠償原則，依據(jù)法定賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，以支付賠償金為主要方式，采取返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉等方式給予國(guó)家賠償，實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償工作的終極目標(biāo)，確保實(shí)體公正。要加強(qiáng)人大及其常委會(huì)及檢察機(jī)關(guān)對(duì)賠償委員會(huì)、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，抓好行政賠償和刑事賠償責(zé)任落實(shí)，督促賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)、主動(dòng)履行賠償義務(wù)，保障受到違法侵害的公民、法人和其他組織依法取得國(guó)家賠償。要按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，將賠償費(fèi)用列入年度財(cái)政預(yù)算，專款專用，保證及時(shí)支付賠償金。
綜上所述，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》是一部保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的國(guó)家法，更是一部具有中國(guó)特色的人權(quán)保障法。讓我們立足新時(shí)代，適應(yīng)新要求，高擎憲法旗幟，遵崇憲法法律，捍衛(wèi)保障人權(quán)，維護(hù)公平正義，依法行政、公正司法，為促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、推動(dòng)振興發(fā)展、全面建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)做出積極貢獻(xiàn)。
吉林省蛟河市人大法工委主任 徐鳳林
