[ 王克先 ]——(2019-12-1) / 已閱11281次
如何規(guī)范農(nóng)村宅基地“一戶一宅”實施管理
——以浙江為例
王克先ⅰ 陳柳怡ⅱ 浙江新時代律師事務(wù)所
[內(nèi)容摘要]《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定“農(nóng)村農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”，這就是“一戶一宅”的法律依據(jù)。“一戶一宅”即一個農(nóng)村家庭只能申請一處符合規(guī)定面積的宅基地。法律不認可“一戶多宅”，但繼承形成的“一戶多宅”、總和不超過法定面積的“一戶多宅”、1999年1月1日前的“一戶多宅”，不作為“一戶多宅”對待。
《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》對防止因異地新建住宅形成“一戶多宅”雖有規(guī)定，但操作性不強。實際工作中可在宅基地審批時讓申請人與國土行政主管部門簽訂協(xié)議，約定待新房入住后拆除舊房將原宅基地交還村集體，協(xié)議中應(yīng)明確告知申請人救濟權(quán)利和法律后果，屆時可申請人民法院強制執(zhí)行。對于沒有訂過協(xié)議拒不拆除舊房交還宅基地的，則由國土行政主管部門責令限期拆除。也可以在審批新房宅基地時同時辦理原宅基地注銷登記手續(xù)；申請人未申請辦理原宅基地注銷登記的，新宅基地申請不予批準。而在頒發(fā)權(quán)證環(huán)節(jié)，對未拆除舊房交還原宅基地的，新房的權(quán)證不予核發(fā)。
[關(guān)鍵詞]規(guī)范 農(nóng)村宅基地 一戶一宅 管理
一、“一戶一宅”的概述
通俗地講，“一戶一宅”即為一個農(nóng)村農(nóng)民家庭只能申請一處符合規(guī)定面積的宅基地。《中華人民共和國土地管理法》（下稱《土地管理法》）第六十二條第一款[《土地管理法》第六十二條第一款：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”]是“一戶一宅”的法律依據(jù)。從該規(guī)定可以看出，農(nóng)村一戶家庭只能擁有一處宅基地，不能同時擁有兩處或兩處以上的宅基地。
宅基地與國有出讓土地使用權(quán)最大的不同點在于農(nóng)民得到宅基地全在于身份，幾乎不用繳納費用，成為農(nóng)民的“福利”，故得到宅基地相當于無償?shù)玫揭还P財富。法律不得不采取相應(yīng)措施，作出“一戶一宅”規(guī)定，“一戶一宅”的立法目就在于保障農(nóng)民的居住權(quán)，確保農(nóng)民建房宅基地，防止出現(xiàn)農(nóng)民居無定所的現(xiàn)象發(fā)生，同時做到宅基地分配公平，防止發(fā)生“一戶多宅”，宅基地無序擴張，浪費土地資源。
1、“一戶”的概念
何謂“一戶”法律沒有明確規(guī)定。《土地管理法》只規(guī)定了“一戶一宅”，并沒有明確“一戶”的概念，《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》（下稱《浙江省實施土地管理法辦法》）對“一戶”的概念也沒作出規(guī)定。因此如何認定“一戶”成為實施“一戶多宅”的最大難點。
一般來說“一戶”應(yīng)是指包括一定人口的一個家庭，“戶”是申請宅基地的前提，宅基地是福利，含金量大，故對如何認定“一戶”爭議不斷。實踐中“一戶”一般以公安單獨立戶為標準，因此各地嚴格掌握分戶條件，家庭成員中除非結(jié)婚，否則不予分戶，兒子結(jié)婚后可分戶，未婚的成了大齡青年也可分戶，女兒則不存在分戶的問題，等等。但“一戶一宅”中的“戶”指的是“農(nóng)戶”，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員組成的一個家庭，這是沒有爭議的。
2、宅基地的概念
我國實行土地社會主義公有制，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。宅基地是指農(nóng)村農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地。[《國土資源部關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》第（四）項：“宅基地是指農(nóng)村村民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地。”]宅基地雖然稱為地，但僅指農(nóng)民享有的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，而非所有權(quán)，且只限于建造住宅及其生活附屬設(shè)施，不能用于建設(shè)住宅以外的建筑。但是在集體土地被征收時，同樣應(yīng)得到使用權(quán)人同意，使用權(quán)人同樣能得到土地所有權(quán)相當?shù)难a償，所以說區(qū)分所有權(quán)與使用權(quán)實際意義不大，宅基地有著極大的經(jīng)濟價值，農(nóng)民把宅基地當作自己的土地，不認為與土地所有權(quán)有什么不同。
3、申請宅基地的主體限于本集體經(jīng)濟組織成員
宅基地是農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟組織成員身份獲得的，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織為了解決本集體組織成員基本居住需求的制度安排，具有福利的性質(zhì)，故具有鮮明的排他性。不僅城鎮(zhèn)居民不能獲得宅基地使用權(quán)，非本集體經(jīng)濟組織成員也不能獲得宅基地使用權(quán)。
1999年1月1日修訂實施前的《土地管理法》規(guī)定，經(jīng)縣級人民政府批準，占地面積不超過規(guī)定標準，參照國家建設(shè)征用土地的標準支付補償費和安置補助費后，城鎮(zhèn)居民可以使用農(nóng)村宅基地建房，故城鎮(zhèn)居民在1999年1月1日前合法建造的農(nóng)村房屋不受限制。
1999年5月6日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二條第二款[《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二條第二款：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”]明確規(guī)定，不得準許城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。2004年10月21日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第十項[《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第十項：“……改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地……”]，以行政法規(guī)的方式禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地。
《浙江省實施土地管理法辦法》第三十六條第一款[《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十六條第一款：“農(nóng)村村民建造住宅用地，應(yīng)當向戶口所在地的村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出書面申請……”]規(guī)定，也排除了非本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村農(nóng)民申請宅基地使用權(quán)。但是雖屬非本集體經(jīng)濟組織成員，因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等原因集中遷建，在符合當?shù)匾?guī)劃的前提下，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準可以異地建房。
4、宅基地面積實行法定原則
對于宅基地面積《土地管理法》未做統(tǒng)一規(guī)定，而是授權(quán)省（自治區(qū)、直轄市）規(guī)定，如《浙江省實施土地管理法辦法》第三十五條第二款[《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十五條第二款：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積標準（包括附屬用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超過一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超過一百四十平方米，山區(qū)有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過一百六十平方米。”]規(guī)定了宅基地的面積標準。第三款[《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十五條第三款：“農(nóng)村村民宅基地的具體標準，由市、縣人民政府在前款規(guī)定的幅度內(nèi)根據(jù)當?shù)貙嶋H確定。”]規(guī)定授權(quán)市、縣人民政府規(guī)定本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村農(nóng)民宅基地的詳細標準。因此，各地在不超過省（自治區(qū)、直轄市）規(guī)定面積的前提下，對各類對象審批條件、可批面積的規(guī)定合法有效。各地根據(jù)戶內(nèi)人口數(shù)、年齡等規(guī)定的行之有效的細則，應(yīng)予尊重。
5、“一戶一宅”制度首見于自1999年1月1日起施行的《土地管理法》。
1999年1月1日之前的法律法規(guī)政策并沒有“一戶一宅”的限制。隨著人們對住房條件的要求不斷提高，農(nóng)民大量占地建房的現(xiàn)象越來越普遍，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或買地建房的積極性高漲，以致農(nóng)村集體土地資源越來越緊缺，法律不能對此放任。經(jīng)1998年8月全面修訂，自1999年1月1日起施行的《土地管理法》第六十二條第一款[《土地管理法》第六十二條第一款：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”]的規(guī)定，提出了“一戶一宅”制度。
二、宅基地審批時對“一戶一宅”標準的把控
新批宅基地應(yīng)該嚴格遵守《土地管理法》以及國務(wù)院國土行政主管部門、省（自治區(qū)、直轄市）關(guān)于“一戶一宅”制度的規(guī)定。
宅基地的申請條件可分為積極條件和消極條件，以浙江為例：
申請宅基地的積極條件：1、因國家建設(shè)、墾區(qū)移民、災(zāi)害等需要搬遷的；2、實施村鎮(zhèn)規(guī)劃或舊村鎮(zhèn)改造，必須調(diào)整搬遷的；3、常住人口中已領(lǐng)取結(jié)婚證書，確需分戶建房的；4、法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。
申請宅基地的消極條件：有下列情形之一的，其宅基地申請不予批準:
1、宅基地面積已達到規(guī)定的標準再申請新宅基地的；2、出租、出賣或以其他形式轉(zhuǎn)讓地上建筑物再申請宅基地的；3、以所有家庭成員作為一戶申請批準宅基地后，不具備分戶條件而以分戶為由申請宅基地的；4、其他不符合申請建房條件的。
對于“一戶一宅”的把控，特別要注意消極條件，消極條件中的1、2、3均涉及到“一戶一宅”，1是指申請人已經(jīng)有符合法定面積的一宅；2是指申請人出租、出賣或以其他形式轉(zhuǎn)讓了現(xiàn)有住宅，這種情況表面看沒有住宅，但這是其自愿處置現(xiàn)有住宅的結(jié)果；3是不具備分戶條件而以分戶為由申請宅基地，表面看申請人也是沒有住宅，但這是其自愿退出原獲批住宅的結(jié)果。但是何謂不具備分戶條件而以分戶，實難把握。以上這些違反“一戶一宅”制度的情況，其宅基地申請不予批準。
三、不作為“一戶多宅”看待的情況
現(xiàn)實中因繼承、買賣等原因，確實存在“一戶多宅”現(xiàn)象，對此應(yīng)區(qū)分形成原因分別處理，即使發(fā)生于1999年1月1日之后，下列情況仍不作為“一戶多宅”看待。
（一）繼承所得形成的“一戶多宅”
依據(jù)《繼承法》第三條規(guī)定，房屋作為公民個人合法財產(chǎn)是可以被繼承的，結(jié)合《物權(quán)法》“地隨房走”的規(guī)定，承載房屋的宅基地也一并隨繼承的房屋被繼承人使用。這樣一來或許會形成“一戶多宅”，此類情況不作為“一戶多宅”看待。《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》第六條[《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》第六條第一款：“……已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員……，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”……”]與《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進全省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見》第三條第（三）項[《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進全省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見》第三條第（三）項：“……對依法繼承房屋……，不受宅基地“一戶一宅”政策的限制，應(yīng)當予以確權(quán)登記。”
《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十六條第三款：“農(nóng)村村民經(jīng)批準異地建造住宅的，原宅基地應(yīng)當在住宅建成后交還村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并由土地行政主管部門注銷原宅基地的土地使用權(quán)；……。”
《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十六條第三款：“……屬于建新拆舊的，地上建筑物應(yīng)當自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部門責令限期拆除。”
《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實破解農(nóng)民建房難的意見》第三條第（三）項：“……對未拆除舊房歸還原有宅基地的，新建住房的集體建設(shè)用地使用權(quán)證不予核發(fā)。”
]都做了相應(yīng)規(guī)定。
（二）1999年1月1日前形成的“一戶多宅”
自1999年1月1日起施行的《土地管理法》規(guī)定了“一戶一宅”制度。1999年1月1日之前并沒有“一戶一宅”的限制，故此前形成的“一戶多宅”不違反法律，其宅基地應(yīng)予保護。
《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進全省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見》第三條第（三）項也規(guī)定：對……在1999年1月1日《中華人民共和國土地管理法》修訂施行前經(jīng)依法批準合法取得的宅基地，不受宅基地“一戶一宅”政策的限制，應(yīng)當予以確權(quán)登記。
（三）總和不超過規(guī)定面積的“一戶多宅”
有的農(nóng)民由于自建、買賣等種種原因形成的一戶多宅，但是多宅占地的面積總和并沒有超過法定的宅基地面積。此類情況各地掌握寬嚴不一，有的作為“一戶多宅”處理，有的不作為“一戶多宅”對待。其實這種情形雖一戶有多處房屋，只不過這些房屋之間有一定距離，形式上看起來是多宅，實質(zhì)上并不違反“一戶多宅”的立法目的，不宜作為“一戶多宅”。
四、異地新建房屋原宅基地的處置
農(nóng)村中由于老房年代較久成為危房，或不宜居住，農(nóng)民可申請異地新建住房。建造新房需要較長的時間，在此期間會允許農(nóng)民在原房屋中居住，等新房建好之后再拆除。但有的農(nóng)民建好新房后老房卻遲遲未拆，有時直接拒絕拆除，由此形成事實上的“一戶多宅”。這種情形，可采取以下方式處置。
1、簽訂協(xié)議確定農(nóng)民拆除老房將原宅基地交還村集體的義務(wù)。
《浙江省實施土地管理法辦法》第三十六條第三款對此有明確規(guī)定，但該規(guī)定操作性不強，實際工作中，應(yīng)當在審批時讓申請人與國土主管部門簽訂協(xié)議書，約定待新房入住后一定時間內(nèi)拆除舊房將原宅基地交還村集體。協(xié)議書中應(yīng)明確規(guī)定：申請人對本協(xié)議內(nèi)容有異議，可在本協(xié)議簽訂之日起六十日內(nèi)申請行政復(fù)議，或者在本協(xié)議簽訂之日起六個月內(nèi)提起行政訴訟。在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在本協(xié)議約定的期限內(nèi)又不將原宅基地返還村民委員會或村集體經(jīng)濟組織的，將依法申請人民法院強制執(zhí)行。
雖然《行政訴訟法》未規(guī)定行政協(xié)議能夠申請人民法院強制執(zhí)行，實踐中人民法院認可行政機關(guān)有權(quán)向人民法院申請強制執(zhí)行行政協(xié)議。
2、國土行政主管部門作出責令限期拆除決定。
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