[ 李鋼 ]——(2020-1-6) / 已閱19583次
準確理解落實紀檢監察工作雙重領導體制
廣西 李鋼
紀檢監察機關是黨和國家專責監督機關，是堅持黨的領導、加強黨的建設、推進全面從嚴治黨、加強黨風廉政建設和組織協調反腐敗工作的重要力量。習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上指出，黨的十九大以來，我們貫徹落實新時代黨的建設總要求，堅持把黨的政治建設擺在首位，深化運用監督執紀“四種形態”，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。這些成績來源于黨中央的堅強領導，來源于各級黨組織和廣大黨員的共同努力，來源于全體人民的支持與參與，來源于廣大紀檢監察干部的努力奮斗，來源于紀檢監察體制機制改革創新，而發揮重要作用的就是紀檢監察雙重領導體制的改革創新。
歷史地認識理解雙重領導體制
1978年，黨的十一屆三中全會決定“加強黨的領導機構和成立中央紀律檢查委員會”，作為“保障黨的政治路線的貫徹執行的一個重要措施”。40年來，伴隨改革開放的深入推進，伴隨中國特色社會主義道路的形成發展，紀檢監察工作的理念思路、體制機制、方式方法不斷創新。在中國共產黨歷史上，紀律檢查機關的領導體制經歷過“三個階段”的演變過程：第一階段“與同級黨委大致平行”，即紀委對黨的代表大會負責，這主要是在1949年之前；第二階段，“黨委單一領導體制”，時間大致在1949年至1982年之間；第三階段，為“雙重領導體制”，黨的十一屆三中全會后，恢復重建的各級紀委的領導體制沿用了黨的八大以來的做法，即在同級黨委領導下進行工作，1980年，中央紀委向黨中央建議，將中央紀委以下的各級紀委的領導關系，由受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，這個建議得到黨中央批準。1982年9月6日，中共十二大通過的《中國共產黨章程》規定，“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作”，此后歷次黨代會修改的黨章都規定了紀委的雙重領導體制。
十九大修改的《黨章》第四十五條規定，黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領導。《中國共產黨黨內監督條例》第十五條第二項規定，黨委（黨組）履行的監督職責包括“加強對同級紀委和所轄范圍內紀律檢查工作的領導，檢查其監督執紀問責工作情況”。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》貫徹落實黨章和條例的規定，第三條第二項規定，堅持紀律檢查工作雙重領導體制，監督執紀工作以上級紀委領導為主，線索處置、立案審查等在向同級黨委報告的同時應當向上級紀委報告。第五條規定，中央紀律檢查委員會在黨中央領導下進行工作。地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。黨委應當定期聽取、審議同級紀律檢查委員會和監察委員會的工作報告，加強對紀委監委工作的領導、管理和監督。以上條款是黨章等黨內重要法規關于紀委雙重領導體制的最新規定，既開宗明義、明確清晰地延續重申了雙重領導體制，又對其提出了總體要求，是對堅持和加強黨對紀檢工作領導的具體化，明確了同級黨委領導的職責、方式和要求，對加強上級紀委領導的內容及同級黨委和上級紀委領導之間的關系做出了原則規定，在具體化、程序化、制度化方面邁出了重要一步。
唯物史觀告訴我們，歷史永遠是前進性與曲折性結合著向前發展的，其發展軌跡呈現波浪式特征，我們對事物規律性認識也是如此。隨著我們對紀檢工作實踐的不斷發展，對紀檢工作規律的認識也不斷深入和提高，對紀檢工作領導體制的認識和實踐也逐步經歷從“與同級黨委大致平行”到“黨委單一領導體制”，到“高度概括的雙重領導體制”到“相對具體化的雙重領導體制”的變化。這是唯物史觀中發展觀點、相對性觀點和對立統一規律的必然要求，是問題意識和時代需求的結果，下一步，還需要根據實踐的發展與需要，立足當前、著眼長遠，進一步研究制定完善紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化的意見，更加注重制度設計的細節，切實提高指導性、操作性和科學性。
辯證地把握落實雙重領導體制
體制障礙是最大的障礙，機制缺陷是根本的缺陷。影響反腐敗成效的問題主要是反腐敗機構職能分散，形不成監督合力，有些案件受到各種因素的影響難以得到堅決查辦，有的地方腐敗案件頻發卻追究責任不力。歸根到底，這都是體制機制方面的問題。十八屆中央紀委三次全會工作報告指出，制定黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化意見，探索形成有效工作機制。強化上級紀委對下級紀委的領導，建立健全報告工作、定期述職、約談匯報等制度。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。業界和學者將之歸納為“兩個為主”要求。黨的十九大后，根據紀檢工作實踐發展和事業需要，中央紀委又提出了下級紀委日常履職考核以上級紀委為主的明確要求，學界將之進一步歸納為“三個為主”。
上述講話和要求揭示了雙重領導體制具體化的相關內容和改革進程。整個發展變化都遵循馬克思主義實踐觀，堅持“實踐-認識-再實踐-再認識”的規律認識不斷前進的循環軌跡。無論是“兩個為主”還是“三個為主”，都是在現行雙重領導體制內從工作機制上解決問題的改革創新具體要求，橫向上，加強各級黨委對反腐敗工作的全過程領導，縱向上，加強上級紀委對下級紀委的重點領導，最終統一于加強黨中央對反腐敗工作的集中統一領導。
要切實把握好對立統一的辯證關系，科學、理性貫徹落實雙重領導體制的要求。
堅持完善地方同級黨委的全過程領導。黨章總綱規定，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大制度優勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。第四十六條第一款規定，各級紀委主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。該條第三、四款對如何劃分同級黨委與上級紀委的領導權限及相互關系進行了相對詳細的指導性規定，這是在黨章層面對雙重領導體制的具體化、制度化和程序化，也確立了雙重領導體制的最高權威性。貫穿這個體制的核心要義一直沒有改變，那就是堅持黨對全面從嚴治黨和反腐敗工作的集中統一領導，推動紀律檢查工作更好發展，更好為黨和國家事業發展提供堅強政治和紀律保障，確保黨總攬全局、協調各方的領導核心地位堅如磐石，確保中國特色社會主義航船行穩致遠。十九屆中央紀委三次全會工作報告總結改革開放40年來紀檢監察工作的認識和體會時，強調“始終堅守協助黨委推進全面從嚴治黨的職責定位”，“把監督責任擺進去，把協助黨委推進全面從嚴治黨職責擺進去”。無論是黨章規定，還是其他重要黨內法規規定，以及中央和中央紀委全會重要決策部署，始終都是旗幟鮮明、態度堅定地提出和強調堅持紀律檢查工作雙重領導體制，強調同級黨委要加強對同級紀委全過程、常態化領導。在堅持這一原則的基礎上，也隨著實踐的發展對同級黨委領導的具體內容進行了調整與完善，明確了同級黨委領導的職責、方式和要求，其中定期聽取、審議同級紀律檢查委員會的工作報告是同級黨委加強領導的基本內容；黨委加強對紀委工作的領導、管理和監督，還包括旗幟鮮明支持紀委行使職權、開展工作，為其履行職責創造有利條件、排除干擾，及時研究解決紀檢體制改革中遇到的問題，加強對紀委的監督、督促紀委加強自身建設，等等。
健全加強上級紀委的重點領導。習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會強調，要以深化改革推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，改革黨的紀律檢查體制，完善反腐敗體制機制，增強權力制約和監督效果，保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。基于十八大之前個別地方存在黨委領導權力過大，地方紀委不及時向上級紀委請示報告，在問題線索處置和案件審查調查等方面不及時、不主動、不深入、不依法，甚至壓案不查、跑風漏氣、執紀違紀等等，嚴重損害了紀律檢查工作雙重領導體制的權威性和實效性。黨中央堅持以問題為導向，為了糾正個別地方黨委紀委偏離這一體制的現象，實現地方黨委和上級紀委各自權力的相互制約和監督，實現全面從嚴治黨和反腐敗工作依法理性有效推進，從而提出了加強上級紀委對下級紀委領導，強化地方紀委對同級黨委履行職責、行使權力的監督的時代命題，經過不斷探索實踐，選取突出矛盾進行突破，對幾項重點工作明確強化上級紀委的領導，形成了“兩為主”和“三為主”的現行基本架構，并在黨章和其他黨內法規中進行了明確規定。這是對紀律檢查雙重領導體制本源的回歸，也是新時代下對這一體制的改革創新，是繼承與發展、守正與創新的關系，不是對雙重領導體制的否定，也不是對堅持同級黨委領導的清算，堅持同級黨委領導和加強上級紀委領導是對立統一的辯證關系，兩者互為存在條件、互相制約監督，相輔而相成，共同構成了雙重領導體制的完整內涵和要求，是推動全面從嚴治黨和反腐敗工作高質量發展的兩翼、雙輪，缺一不可，任何一個落實不到位就會影響整體效果。
涉及地方各級黨委與上級、同級紀委的權力劃分和關系處理，這是全局性重大事項，只有中央才有權力進行研究和決定，地方各級黨委、紀委要嚴格按照黨章等黨內法規規定，及中央和中央紀委明確部署要求，嚴格謹慎、一絲不茍地貫徹落實雙重領導體制，只要法規依法規定、中央明確要求的堅定堅決執行，不缺位、不變通、不折扣；只要尚無明確規定、中央尚未要求的不越規逾矩，不越位、不冒進、不激進。各級黨委、紀委要準確理解中央關于雙重領導體制的精神實質，提高把握政策的理論思維能力，精準把握政策實質和要求，對于已經明確規定要求的，要在貫徹落實的具體措施上積極作為、敢做善為、創新會為，對于沒有規定要求的，切不可擅自創制，胡亂作為，在貫徹中偏離中央對雙重領導體制的要求。
