[ 劉輝 ]——(2020-5-15) / 已閱8857次
城市權利的法理解析
劉輝
（《蘇州大學學報（法學版）》2018年第3期）
摘要：資本力量對空間資源的壟斷、加工，可能導致城市居民的生活空間被無序地區隔與壓抑。只有通過聯合行使城市權利的方式，才能在城市空間中實現維護社會公正的資源分配目標。從城市治理的視角分析城市權利的功用，可以看到憲法基本權利中的社會權部分與政治思想范疇的城市權利理論存在問題導向式的映射關系。政府通過培育社會組織力量參與城市治理，可以充分發揮城市權利在促進次國家秩序構建方面的價值導向作用。居民聯合行使城市權利的首要目標是，通過對城市決策的民主參與來規范資本力量的行動方式。
關鍵詞：城市權利； 資本邏輯； 空間正義； 社會自治； 決策參與機制
城市權利思想是人權思想在城市時代的嶄新表現。在人口高度集聚到有限的城市空間后，城市空間的稀缺性成為影響個人主體性建構的最重要因素之一，因此個體向整個社會主張空間占有與支配可能的權利訴求就必然產生。由于個體的能力微弱，所以面向社會主張的空間權利需要采取個體聯合的方式加以行使。“當前逐漸增強了空間意識的全球正義運動，不僅是針對在全球規模上的環境正義，而且是針對具體的城市民主權利。近來，政治上的城市權利思想已在全球、國家、區域和城市社會運動中復活，同時推動了為空間正義和為城市化空間爭取民主權利兩方面地理斗爭的相互合作。”[1]相比于代際正義的未來指向，空間正義的現實指向能夠更貼切地回應個體面對城市的諸種困惑與憂傷。因此，映現著主體性微觀化思潮的權利話語，在空間正義政治理念的感召下自然匯聚成從總體角度觀照個體利益的城市權利思想。
一、理論視域中的城市權利構想
權力主導的統治體制、資本支配的運行模式、消費至上的價值偏好，使得日常生活被權力、金錢、欲望等因素扭曲、撕扯，因此反思并追尋個體自主性的哲學、社會學、政治學思想應運而生。當超越農業時代的工業時代在依靠資本激活的市場機制推動下，毫不猶豫地滑入將空間資源作為生產資料的城市時代后，面對著住宅、商業廣場、交通設施等被轉換為消費符號的空間產品，人類追尋哲理依據的理論探索相應地推出了反思個體在城市空間主體地位的學術產品。“城市權利這一概念由列斐伏爾最早提出，其內涵在不斷發展的城鎮化實踐中得到豐富。于我國現階段而言，城市權利就是居民有在城市這個空間中獲得基本的居住、生活并進行城市管理等權利。”[2]面對權力、資本強勢聯動的局面，位于社會中下層的個體如果不能采取聯合的方式重構生活空間，那么在紙面上宣示的法律保障就很難為社會正義愿景的實現提供必要的支持。
（一）城市權利的基本內涵
屬于政治思想范疇的城市權利話語具有自然權利思想的屬性，經過限定與改造可能成為法律權利話語包含的內容。法律權利是符合資格者依照法律確認的方式保持或取得利益的行為自由。從國家政權與公民個體的關系視角來考量權利的定義，可以看到國家對法律主體資格要求的設定以及對具備道德正當性的利益的確認，體現了國家作為公共利益或然代表者的作用；同時，個體對利益的自發追尋以及對自由的無限向往，反映出個體聚合成群體后對國家行動的定向功能。作為自然權利的城市權利包含著對自由與實踐的雙重向往，在消極意義上強調不愿接受約束的自由，在積極意義上肯定通過實踐提升生活質量的姿態。“城市權利有廣義與狹義之別。在廣義上，城市權利泛指一切與城市和城市發展有關的權利，比如土地權、居住權、道路權、生活權、發展權、參與權、管理權、獲取社會保障的權利、主體資格，等等。在狹義上，城市權利特指由于城市發展所產生或帶有鮮明城市性的權利，比如獲得城市空間、參與城市管理、擁有城市生活的權利。”[3]從時間定位的角度來理解城市權利，能夠發現城市權利是城市時代的思想產物；基于宏觀與微觀的視角差異來分析城市權利，可以看到城市權利不屬于著眼宏觀的權力話語，而屬于求取個體自由的微觀念想；參照集體與個體的行動模式區別來評價城市權利，可以確信城市權利意在追求個體主動聯合的民主實踐，而非迷戀自由主義思想推崇的個體悲情抗爭。“城市權利是一種按照我們的期望改變和改造城市的權利，它是一種集體的權利，而非個人的權利，這是由宣揚私人物權和追求利潤要高于所有其他權利的新自由主義所長期壓制的一種訴求。”[4]從政治思想范疇中萌生的城市權利指向的是，個體通過結社聯合的方式抵制資本力量的社會實踐，為人類通過民主方式控制資本邏輯的無序擴張提供了理論上的可能。
（二）城市權利的人文寓意
在資本邏輯的催促下，對物品的加工形成產品消費，對空間、文化符號的加工塑造了房地產業、文化產業。在城市空間內形成的房地產業與文化產業受資本力量的驅使，可能擠壓市民的日常生活，因此市民需要通過聯合抗爭、參與的方式制約資本逐利機制的運行，構建出政府主導、市場驅動、社會制衡的合作局面。“現代城市擴張和生產以資本為中心造成了嚴重的空間問題，空間本質上被資本化約為一種抽象的、注重交換價值的空間，城市景觀變成了資本自我拯救的工具，資本積累造成了城鄉之間的對立，人們自由選擇進入城市的權利、創造差異空間的權利、在城市中居住、工作、享受社會福利的權利無法得到保障，造成城市權利難以實現。”[5]當一塊土地上承載的原住民物質與精神利益、城市的歷史文化記憶，都被抽象的資產估值行為有意忽略后，這塊土地就成為可以在地產市場上等價交換的生產資料，因而毋庸置疑地為建筑作為耐用消費品的住房或作為經營工具的商業廣場設定了指向市場交易的邏輯前提。生活在城市空間的中下層居民如果無力購買作為空間產品的住房或辦公樓宇中提供的產品與服務，那么就很容易地被門禁社區、高檔寫字樓的刷卡電梯隔離在高估值空間產品之外。在這種空間壟斷與空間隔離行動自發循環的情境下，作為個體的市民在城市共同體內全面發展的可能難免會受到嚴重的壓抑。“作為一種問題表達和主體要求，城市權利是日常主體對自身在城市發展中所承受代價和不幸的一種抗爭和辯證表達。城市發展往往由日常主體所推進，但城市發展的成果往往由少數精英所占有，城市發展的代價主要由日常主體來承擔。人們要求城市權利正是對這種問題現狀的一種反應，對改變這種現狀的一種要求。”[6]宋代詩人梅堯臣在《陶者》這首詩中對“十指不沾泥，鱗鱗居大廈”現象的反思，與城市時代水泥建筑拔地而起的代價與收益被不公平分配給平民與精英的情形，都可能促使制度上最少受惠群體采取個體聯合的方式主動追尋社會正義的蹤跡。20世紀美國的激進主義著名人物索爾·阿林斯基倡導少數族裔社區與工會組織聯合行動以爭取生存權益的做法，為培育社區自治力量改造社會生活空間的構想提供了實踐的參照，證明了個體聯合行使城市權利的現實可能。
綜上所述，人們通過交通線路與運輸工具，水管與燃氣管道，電線與網線等載體，在城市中獲得物質、能量與信息等要素，維持生存并創造產品。各種要素對人們的行為產生影響，促使人們在秩序與混亂交疊的環境中塑造出復雜多樣的利益格局。在華美卻冰冷的建筑群中，只有依靠個體的主動聯合才能維護脆弱但溫暖的人際關系網。“城市權利并不是專有權而是集中的權利。它不僅包括建筑工人的權利，也包括那些給日常生活再生產帶來便利的那些人的權利：護理人員和教師，下水管工和地鐵維修工，水電工，醫院工作人員，卡車巴士和出租車司機，餐飲業工人和演藝人員，銀行職員和城市管理者。它旨在從支離破碎的社會空間的難以置信的多樣性中尋求統一。”[7]中產階層與底層弱勢群體因為個人實力與處境的差異，對城市權利的關注側重點必然存在一定的區別，但對于資本力量“創造性破壞”的民主抵制與監控，則是社會中下層追求城市權利的共同目標。“亨利·列斐伏爾的《都市革命》（1970）是與大衛·哈維的《社會正義與城市》（1973）以及曼紐·卡斯特的《都市問題》（1972）齊名的三大城市馬克思主義經典。由于其思辨性與超前性，該書長期被誤解與忽略。該書在今天中國語境下的深刻意義在于，它從總體辯證法而不是專業實證科學角度提出了‘都市總問題式’概念。”[8]從亨利·列斐伏爾提出城市權利的概念開始，這一飽含政治思想意味的概念就從總攬式解決問題的立場出發，為步入城市時代的國度提供了反思城市發展問題的理論坐標，也對學者從法學等實證視角提煉其中的有益成分發出了呼喚的聲音。
二、本土情境里的城市權利訴求
城市權利表征的是在城市生活的相關權利束，隨著時代與地域的變遷而表現出不同的集叢樣式。從對居住權的關注到對參與權的強調，從對工作權利的期盼到對社會保障權利的呼吁，從對表達權利的聲張到對結社權利的青睞，都體現出城市權利因時空差異而流變擴展的特征。“公民社會的發展會影響人們對城市權利的理解和訴求。在20世紀的南歐城市，非法占有土地是公民抗爭的主要形式，表現了城市居民對于棲身之所的權利訴求。到了21世紀，隨著歐洲化進程的推進和國際非政府組織的參與，南歐城市的社會運動變得更加組織化，抗爭訴求也從對私人空間的占有轉向更為普世的公共空間民主化的推進。”[9]在中國的城鎮化建設過程中，關于拆遷戶騰讓住宅、垃圾焚燒發電站等鄰避設施的討論，反映出居民對生活空間質量狀況的迫切關注；關于城中村的紛繁亂象、進城務工人員權益保障的言說，折射出人們在平等享受城市公共服務方面的現實訴求。因此，城市權利在現實的中國情境中必然有相對獨特的重點內容，需要學界與實務界共同關注研討。
（一）拆遷抗爭與鄰避運動
從空間資源的利用程度來看，舊城區、舊廠區、城中村的土地顯然未能充分發揮市場價值，因此地方政府依據土地管理法律制度與城鄉規劃安排收回地塊重新拍賣，就成為流行多年的城市經濟發展方式。對于被規劃安置到原住地以外空間的拆遷戶而言，根據政府確定的估值標準獲得的征收補償費用，或許并不能完全對沖因為居住便利條件消失、人際關系網絡重組造成的生活成本支出。“當前中國正在經歷的高速城市化，實質上就是空間擴張和資本積累、增值的過程，城市空間的擴張與變革主要體現在兩個方面：一方面，大量城郊的農田和村莊被城市吞并，成為新的城區；另一方面，中心城區經歷更為劇烈的改建、重建，以提高土地的交換價值。城郊的失地農民由于城市空間擴張而被動卷入城市化進程。”[10]無論是老城區的拆遷戶還是城郊的失地農民都需要使用征收補償款項重新安排生活秩序。這種經歷意味著物質投入與情感割舍的復雜作用，所以在政府征地拆遷過程中發生劇烈沖突的極端或群體事件就成為多年來社會痛楚的重要肇因。
從保障失地農民進入城市生活的權利角度來講，通過立法或權宜的政策安排保障原住民分享地利的部分未來收益，顯然是有效的經濟手段。例如，杭州市區農地或農居點征收拆遷的政策設定了，將征地總面積的10%留給村集體（通常是村經濟合作社）招商建設農貿市場等商住建筑出租的做法，使得失地農民可能從租金分紅中獲得持續收入。廈門市對城中村改造的過程中，除保留回遷使用的居民點土地外，還會依據規劃在工業集中區以及開發區等成片的建設區域內預留人均15平方米用地，為失地農民獲得持續收益創造條件。“促進失地農民權利重新完整、提高權利行使能力的關鍵在于給予失地農民土地升值期待利益的分享權。只要擁有足夠的期待利益，不僅失地農民的經濟權利能夠得到完整實現，而且能夠使政治權利、社會權利（尤其是社會保障）的實現具備堅實基礎。”[11]針對政府高價拍賣商住用地與房產開發商攫取房地產業利潤的社會弊病而言，若社區居民聯合行使改造居住空間的城市權利，則城市空間的剝奪、壟斷與區隔現象就有可能被有效矯治。“一些超大城市，如北京、上海、廣州等，已經開始進入空間存量優化的階段。在這樣的情況下，公私合作、城市的微更新、社區改造等許多問題已經提上政府的議事日程，這也意味著建立住房合作社來營造社區和住房的可能。”[12]由此可見，城市權利思想中蘊含的豐富可能為居民抵抗政府權力、資本運作侵奪城市空間，提供了居民自治的創意與積極行動的指南。
在政府未安排居民搬遷卻在特定區域規劃布局垃圾焚燒發電站等鄰避設施的情形下，鄰避設施周圍的居民就需要承受生活空間環境質量迅速貶損的社會成本。如果政府不能在決策環節聽取利益相關公眾的意見，而且在決策做出后忽略居民參與監督鄰避設施建設、運行的城市權利，那么此類行政決策的落實就難免遭遇公眾“參與爆炸”的窘境。丹麥的共識會議、法國的公眾辯論與聽證委員會，都是居民集體行使城市權利捍衛居住權益的有效形式，因此我國地方政府可以借鑒學習相關經驗以減緩發生激烈對抗的可能。“城市權利思想承認公民反對一切強制性空間生產的正當性，公民只有通過自組織的形式展開集體的抗爭才可能維護城市權利。空間正義首先意味著公民能夠自由平等地享有一切空間產品，公民有獲取空間產品的機會平等，同樣也有拒絕空間產品的機會平等。”[13]在恰當的時機引導城市居民理性、有序地參與建設鄰避設施的行政決策，可以使城市權利的實現方式更加溫和，從而有利于維續和諧的社會關系。“建立完善的公眾參與制度，以規范的程序和方式來表達利益相關者的訴求，使其實現流動性、透明性和平等性是城市空間正義的制度要求。這要求城市發展中的發展規劃和項目中要廣泛征求社會參與，通過廣泛公平參與、無約束對話和爭論機制等確保各利益群體的整合和協調。”[14]在城市空間的生產過程中，居民的民主參與可以防范政府權力的肆意行使與資本運作的貪婪逐利。在近年來廈門市海滄區PX項目事件、廣州市番禹區垃圾焚燒廠選址事件、江蘇啟東市抵制日本王子紙業污水排海工程事件、四川什邡鉬銅項目事件、杭州市余杭區中泰垃圾焚燒廠事件等諸多因鄰避設施引發的群體性事件警示下，政府顯然已經能夠意識到尊重居民平等參與的城市權利對維護穩定局面的重要作用。
（二）城中村與農民工
“城市像歐洲，農村像非洲”的民間笑談，在城中村里會凝結成畫面感略顯沉重的現實。城鎮化是在特定地域空間內，同質的生活共同體逐漸接納外來人群，共同參與各項社會活動，從而逐漸演化為依靠共同規則整合秩序的異質生活共同體，使空間景觀的轉換與人文氛圍的調適相互促進的社會文明發展過程。城中村是中國的土地制度與社會政策合力塑造的城鎮化半成品。“當前大多數城中村均存在著累積性缺陷：城中村由于人口結構過于單一，當這種以低端生產為主要價值的資本過度累積時，會形成千篇一律的生產性景觀，從而抑制了資本的消費性累積，城市空間呈現一種無差異、無特色、無體驗的‘機器化非人性景觀’狀態。某種意義上講，城中村如同‘出租機器’，更像是‘工廠’，而非日常生活空間。”[15]盡管政府通過棚戶區改造、保障房建設可以解決部分城中村生活環境較差的問題，但在城中村居住成本較低的便利條件仍舊是大量外來務工人員關心的根本問題。既然社會保障房短期內無法充分代替城中村發揮吸納異鄉人的作用，那么推動社區自治的力量合力建設良好的生活環境，就成為政府開展城市治理工作不容忽視的細節。例如，“寧波市北侖區新楔街道芝蘭社區，它是一個外來人口眾多的城市社區，又是少數民族聚居區，為應對農民市民化過程中存在的城鄉文化震蕩、本土文化與外來文化碰撞、多民族文化差異沖突、群眾利益訴求多元等問題，當地政府和社區堅持政府治理和社會調節、居民自治良性互動，建立以社區為平臺、社會組織為載體、社工為支撐點的‘三社聯動’機制。”[16]“自己的家園自己建，自己的家園自己管”是社區組織社會功用的直觀表達，反映出社區服務組織在政府公共服務兜底的條件下為居民提供差異化服務的現實可能。政府為主導的“一主多元”城市治理模式需要充分激發社會組織的自治力量，從而促使當下過度依附于政府的市場力量在社會組織的抗衡與引導下，展現出相對獨立且主動承擔社會責任的嶄新容貌。
2015年12月12日國務院公布的《居住證暫行條例》，為外來務工人員融入城市生活創造了重要的制度條件。在過去的較長一段時間里，城市對外來務工人員“經濟政策上納入，社會政策上拒斥”的態度，導致政府為外來務工人員提供的公共服務嚴重匱乏。無論是社會保障政策的隔絕還是子女接受教育的權利問題，都成為外來務工人員融入城市生活的巨大障礙。“留守兒童”的現象在欠發達地區普遍存在的現實，恰能反映出外來務工人員在城市居住權利、子女教育權利實現方面的有心無力。因此，政府需要在立法保障與公共服務配套方面加強工作力度，避免不同社會群體在經濟、文化與心理層面形成劇烈的對立與抗爭局勢。“青年農民工要真正實現城市融合與市民化，僅靠公共服務保障是不夠的，還需要在接觸和社會交往的層面拉近青年農民工與市民之間的社會距離，實現兩個群體的相互融合。然而，一直以來，來自經濟、社會、文化、住房等各方面的排斥制約了青年農民工與市民的城市交往，青年農民工事實上處于城市主流社會之外。”[17]以社會保障房的建設為例，通過合理規劃保障房布局可以降低工薪階層的通勤成本，為通過社區建設促進農民工群體融入城市生活創造條件。政府興建的保障房可能布局在偏遠區域，將直接增加居民的生活成本與時間成本，違反社會公平的價值取向要求，所以在規劃設計環節重視相鄰小區公共空間融合的混居模式要求，具有深遠的社會意義。“新生代農民工與老一代農民工相比，更傾向于把自己定位為工人和城市人。他們在城市的生活比較豐富多彩，對工作、社會保障、休閑娛樂、發展空間等要求遠高于他們的父輩。新生代農民工更向往城市的現代化生活，渴望融入城市和得到社會公正、平等的承認與尊重，希望享有與市民和工人同等的權利，這是一種高層次的理想與精神訴求。”[18]由于在城市生活方面的知識基礎欠缺、人際關系薄弱的劣勢制約，新生代農民工需要通過“抱團取暖”的方式凝聚適應城市環境的合力，有效解決在務工條件、技能提升、情感援助等方面遭遇的具體問題。例如，“杭州市以‘草根之家’為代表的民工自助組織在維護外來務工者合法權益，破解‘新杭州人’融入困境等方面具有積極作用，有利于實現外來人口‘三自’新局面。2010年‘草根之家’被納入工會系統，標志著工會對基層務工人員的切實關懷。截至2014年5月，杭州市共建立‘新杭州人文化家園’235家。”[19]由此可見，社區組織與勞工組織的協同聯動可以成為外來務工人員融入城市權利的重要支撐力量。索爾·阿林斯基在20世紀的美國促進階層、社團聯合以解決城市問題的實踐，是指引中下層城市居民實現民主自治城市權利的有益經驗。
綜上所述，盡管從本質而言，城市權利就是基于人的自由性、實踐性而產生的人在城市民主地實現本性訴求的權利，但在不同的國度與地區中不同階層的人們會因為境遇的差異，而形成各有側重的城市權利觀念。“中國城市權利的建構決不能簡單地照搬經濟權利→社會與政治權利→文化與生活權利→生態與環境權利的邏輯演進模式，或者按照資格性權利與消極權利→行動性權利與積極權利的步驟推進，而需要同步推進、綜合實現所有方面的城市權利。如何處理好城市權利的階段性與共時性，是當前我國城市權利建構中需要科學應對的重大現實問題。”[3]在中國的城鎮化進程中，從“土地城鎮化”到“以人為本”的城鎮化政策導向的變遷，反映出普通群眾訴諸集體力量抵制少數政治、經濟精英支配城市空間資源配置的努力。“中國的城市發展需要更多的社會價值、倫理關懷和精神能量。如何打破‘區隔的個體化城市人’，而重建一種‘融合的公共性城市人’，這將是未來城市化發展的重要取向。”[20]雖然立足于自由主義思想的個體人權觀念與物權私有制度能夠激活市場發展的活力，但完全依賴市場交易來彌合社會階層之間的裂痕則斷無可能，因此從城市權利的集體主義價值本位出發來思考實現城市權利的法治條件，就成為正在追求依法治國目標的中國法學界與實務界亟需關注的重要問題。
三、法治系統內的城市權利解讀
城市權力與城市權利作為城市治理的組成要素，無法脫離憲法制度框架的支撐，因此城市權利與憲法制度中基本權利的映射關系也必然存在。雖然城市權利話語依靠的哲學話語邏輯與憲法話語的論述邏輯存在差異，但兩套邏輯話語針對的現實問題存在重合交疊之處，所以兩者之間的映射關系就得以產生。“列斐伏爾關于‘城市權利’概念的分析對后來繼續研究‘城市權利’的專家學者們之所以非常重要，是因為列斐伏爾的‘城市權利’理念不是關于國家的公民的權利，而是關于城市的市民的權利，而且是在城市空間的分配和創造中提出的關乎群體的權利。”[21]城市治理的基本方式表現為以社會協商民主為基礎的政治代議民主、以多元化糾紛解決機制為基礎的法治運行模式，而且民主制度的運行同樣需要納入法治規范的軌道，因此居民對城市權利的主張在法治功能系統內的實現程度，直接影響著城市治理的現實水平。
（一）城市治理中城市權利的效用
工業時代以前的政治統治模式隨著社會結構的系統分化而逐漸失效，因此回應多元化社會功能系統需求的政治治理模式成為當代各國推崇的治國標準。統治模式重在強調一元化的權力中心與意識形態規范，而治理模式的特點在于承認多層級的權力與多元化的社會功能系統，因此重視理順多元化權力之間的主輔關系。“改革開放以來，城市化不斷推動我國現代化進程的同時，城市本身的發展也面臨諸多問題和挑戰。與傳統政府統治理論相對應，1990年代以來‘治理’理念強勢興起并全面介入城市管理領域，‘城市治理’成為當代多層次治理體系中的重要構成部分。”[22]由于全球化的社會聯系網絡已經初具規模，所以超國家秩序、國家秩序與次國家秩序成為維護全球秩序的三種要素。一些環繞人口規模達致千萬以上超大城市形成的城市群，已經開始具備維護次國家層面秩序的意愿與能力。“相對于飽受批評的民族國家消亡論，全球化下的國家治理轉型觀點逐漸被學界廣泛接受。國家將部分權力上移到超國家層面，主要包括一些國際組織和非政府組織；國家又將部分事務和權力下移到城市和城市區域層面；國家還將部分權力外移給市場和社會，鼓勵政府部門與私人部門、社會組織和公民個人之間的合作。”[23]1如果說過去在國家層面設想的烏托邦秩序始終面臨著難以付諸妥當實施的尷尬，那么在次國家秩序層面由于政治上可控、經濟上可行的便利條件存在，基于社會自治力量的成熟水平而闡發的烏托邦理念，就很容易轉換成為噴薄欲出的城市治理行動綱領。在城市治理活動中，政府權力與市民權利是最為基本的活動要素；因此在民主化、法治化的理念指導下，居民城市權利有序實現的程度逐漸提升，就成為可以合理預期的現實目標。“城市權利是在城市空間中居住的公民有能力主張的權利束，分別為程序權利和實體權利。就程序性權利而言，包括參與權、表達權、動議權和救濟權。實體性權利包括居住權（住宅權）、知情權、管理權和請求權。”[24]法治功能系統的基本單元是個體權利，但并不排斥個體聯合行使法律權利的可能，例如公民結社、政治選舉、公眾參與或集團訴訟都從不同側面彰顯了公民法律權利集體化實現的路徑。
（二）憲法視角下的城市權利屬性
憲法中關于基本權利的規定，是對飽含政治與倫理韻味的人權觀念進行可行性評估的產物。對憲法基本權利條款的解釋與適用過程就是這種可行性評估的直觀表現。雖然具體的憲法基本權利對公民權益保障更為重要，但隱含在憲法規范中的政治、倫理價值考量與排序可能，作為抽象的公共善仍舊發揮著現代社會上層建筑拱頂石的作用。在次國家秩序層面的城市治理更關注對顯性與隱性公共物品的提供，例如對交通、體育、文化設施等顯性公共物品的建設，以及對法規制度、司法救濟等隱性公共物品的完善。“從中世紀以后，權利開始優先于善，權利的發現賦予了城市治理以新的內涵，城市不再是一個道德共同體，而是一個權利的聯合。城市政府不再僅僅提供抽象的公共善（public good），公共物品（public goods）的分配開始成為城市治理的重要內容。”[25]在城市生活中，居民的城市權利首先指向公共物品的公平分配。城市權利的內容可以劃分為申請政府給予支持或自主聯合進行創造兩種類型，前者如公眾參與行政決策、聯合提出訴訟請求等，后者如社區組織與臨近企業談判為居民爭取工作機會、社區居民成立合作社自主推動社區建筑更新等。因此，從憲法基本權利的角度來觀察，可以認定城市權利大致可以被歸入憲法理論中社會權的范疇之內。“總的來說，自由權（即公民權利和政治權利）以消極權利屬性為先、為主，以積極權利屬性為后、為輔；而社會權（即經濟、社會、文化權利）以積極權利屬性為先、為主，以消極權利屬性為后、為輔。”[26]117盡管從憲法權利的視角可以對城市權利進行歸類，但在憲法理論中更多強調公民向政府申請滿足經濟、社會、文化權利訴求的社會權實現路徑。關于城市權利的實踐最為關注的并非依賴政府提供滿足權利訴求的條件，而是城市居民自主聯合營造生活空間、改善生活質量、實現生活理想。所以，按照“一主多元”的城市治理藍圖構想，政府應當發揮培育社會自治組織的基礎作用，引導城市居民自主結社參與城市治理。“政府可以通過設立社會組織管理平臺，對其他非政府組織進行資源整合與分類管理，利用專項資金或土地等資本重點去培育和支持社會組織，為其健康發展提供獨立的生存空間。將一些一般性的行政審批權力轉移到專業性的社區組織，讓合法的社會團體擁有一定的社會治理權。”[27]當然，城市權利與憲法的社會權之間的相似之處需要得到足夠的肯定。社會權的實現程度受到國家整體經濟、社會、文化條件的制約，而城市權利的實現水平也與城市的發展狀況緊密相關。城市權利只是居民聯合規制資本力量借助政府權力無序擴張的行動依據，但并不能完全否定與取代資本力量與政府權力，因此城市權利的效用在于促進城市發展、參與城市治理。
綜上所述，在通過城市治理構建次國家秩序的視角下，城市權利發揮著為城市治理設定方向的功能。例如，“在中國的一些特大型城市如上海，街道政府的經濟功能已經不再被著重強調，提升公共服務質量，使城市社區更加適應居住已經成為城市治理的重要議程。”[28]從憲法的視角來看，人民當家作主的政治口號不僅應在代議民主機制的運行過程中得到落實；直接激發社會組織的自治活力與居民聯合行使城市權利的熱情，才是認可社會力量與國家機關之間本末關系的基本要求。在城市治理層面，地方政府積極探索最佳治理方式的行動空間更為廣闊，因此政府、市場與社區三方力量的協調互動也更值得期待。例如，“就城市人居環境建設而言，盡管仍存在著流程設計、推進機制以及參與績效等問題，廣東省佛山市順德區2013年，在涉及公眾切身利益的民生領域中引入公眾參與式預算機制，預算編制從‘為民做主’逐步向‘讓民做主’轉型。”[4]由于城市在當代經濟、社會發展中的主導作用，城市群范圍內的鄉村空間顯然無法脫離城市的影響而獨立存在。所以，在中國城鄉差距較為懸殊的情境下討論城市權利問題時，同樣需要考慮到農民融入現代城市生活的權利。由于城市戶籍的限制與鄉鎮權限的匱乏影響了城市空間的自主生長，所以有學者提出在縣級市的制度框架下再推進治理體制改革的思路，即通過給發展優勢明顯、潛力巨大的小城鎮擴權，使得部分經濟實力雄厚、公共設施完善、文化條件扎實的小城鎮能夠充分發揮構建城市空間的作用。“‘鎮級市’的背后掩蓋著一個基本事實——這些小城市的主體往往以農民為主，農民開始在中國歷史上第一次擁有著自己的現代城市，有權規劃自己的城市及公共生活，那么在這樣的思考背景下，‘鎮級市’可能恰恰代表了中國城市發展的新方向。因為，當城市回歸普通民眾時，城市也就重新擁有了自由的價值。”[29]2013年以來浙江省在小城市培育、中心鎮改革發展、特色小鎮建設方面已經做出一些卓有成效的探索，為更大地域范圍內擴權強鎮的改革積累了經驗，也為鎮級市構想向現實轉換創造了條件。這種治理體制上的宏觀安排能夠為城市權利的普惠發展帶來更多的契機。
結語：強化參與決策機制的城市權利
雖然不同階層群體對城市權利的需求略有差異，但城市權利思想作為居民主動參與城市空間生產、改變資本力量壟斷空間資源局面的民主實踐依據，為城市治理活動實現在次國家秩序層面的烏托邦理想提供了理論路標。“中產業主和底層弱勢群體所理解的城市權利有一定差距，中產業主要求的不僅是有一個棲身之所，還重視生活環境和生活質量的提升。但同時，中產業主和底層居民的權利訴求又存在共通之處，即反抗占統治地位的空間的表征，參與和改變城市空間生產的權利。”[9]由于資本力量與市場邏輯在政府決策環節能夠產生巨大的影響甚至干擾作用，所以居民聯合行使城市權利的首要目標就需要定位于對城市重大決策的民主參與。“哈維認為，共享資源沖突的實質是社會和政治利益沖突，結合列斐伏爾的決策權力的集中化問題，以及哈維對共享資源沖突的本質是社會和政治利益的沖突的分析，可以看出，城市共享資源的決策分配的合理公平化才是城市權利的主要方面。這些保障措施主要體現在政府重大決策的信息公開、公開征詢及聽證程序的采納。”[21]從完善公眾參與制度的角度來講，法治條件對城市權利的實現發揮著基礎性的作用。無論是城市的土地征收、拆遷補償，還是城中村改造、鄰避設施的修建，都需要吸納公眾理性參與政府決策。由于個體力量的薄弱與搖擺是難以單獨解決的現實問題，所以推動公民聯合行使權利、通過社團表達權利訴求就成為改善城市治理的有效舉措。因此，首先通過憲法話語對城市權利話語進行翻譯解碼，可以從政府權力、資本力量與社區力量三者平衡協調的角度發現，城市權利依托法治功能系統獲得實現的現實路徑。
總而言之，從理論視域來看，城市權利具有明顯的反商品化政治價值取向，是為了防止城市資源的不合理分配而號召居民集體行動以控制資本力量的權利集叢，可以說是人權思想在城市時代的貼切表現。在人類主體性的宏觀展現方式無法擺脫權力思維桎梏的情形下，微觀轉向的主體性解釋能夠有效啟動權力與權利制衡發展的可能，而城市權利思想則通過個體自主聯合的方式在微觀主體與宏觀群體之間創設了溝通的媒介符號。立足于中國城鎮化建設的情境中來講，新自由主義經濟模式與配套的政治法律制度放任了資本邏輯的無序擴張，因此制度上最少受惠群體在城市空間內生活的權益缺乏現實保障，可能導致城市的總體發展趨向悖離居民共建、共享、共治的初始目標。就城市權利在法治功能系統的實現可能而論，對城市的規劃、建設、產權與管理等制度不斷合理化改造，需要接受憲法制度的規范調控；因此從憲法基本權利中的社會權視角來對城市權利的話語邏輯進行解碼，可以為城市治理與次國家秩序的構建創設價值導向與現實要求。為有效規范資本力量在城市空間生產過程中的行動方式，城市中下層居民需要采取社會聯合的方式合理、有效地參與政府決策程序，從而推進以人為本的城鎮化建設理念在城市治理過程中得到充分落實。
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