[ 金濤 ]——(2004-7-5) / 已閱16147次
《彩票法》盡快出臺的三大理由
金濤 湖北武漢中南財經政法大學法學院 430074
北京“雙色球轉播”事件一波未平，西安“寶馬彩票”案一波又起。近幾年來，接連不斷的彩票丑聞使以公益背景的彩票業的公信力一落千仗，作為其發起人的政府的形象在人們心中也大打折扣。自1987年以來我國彩票業已走過17個年頭，但為何至今仍顯得如此混亂？作為社會大管家的政府又為何不能在發彩過程中發揮良好的作用呢？古語有云：沒有規矩，不成方圓。根本上這一現象的根源只有一個：缺乏有效的且較為完善的游戲規則——這個規則就是《彩票法》。
事實上，現實生活中也不乏一些規范彩票業的相關規則。譬如國務院于2001年10月30日印發的《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》，又如財政部制定的《即開型彩票發行與銷售管理暫行規定》以及民政部制定的《福利彩票發行與銷售管理暫行辦法》。此外，司法實踐中《民法通則》、《民事訴訟法》、《個人所得稅法》、《公證暫行條例》、《公證程序規則》也被用作定紛止爭的依據，對于規范管理彩票業也起著一定的作用。但即便如此，彩票行業的丑聞仍然層出不窮。表面上，我們可以找出一大堆原因：部門利益的作祟、政府監管的不利、公證機關的失職等等。若深究其根源，則皆源于沒有強有力的較完備的法律對彩票業相關主體（包括政府在內）的行為進行規范。
除云現實急需的因素之外，從理論上我們還可以舉出幾項《彩票》法盡快出臺的重要原因：
一、公共領域，規則先行：雖然從表面看來人們購買彩票是基于獲利目的的自愿行為，但從本質上看，這卻是國家籌集社會閑散資金并用于社會公益事業的一種社會利益再分配的行為，是政府從老百姓手里無償的收錢，屬公共領域之范疇。事情一進入公共領域就和廣大民眾以及這個社會的利益憂戚相關。事關整個社會的利益，如果處置不當就很有可能影響社會的穩定和人民的安居樂業。因此凡是涉及到公共領域的事情從來就不是小事，一切都應該是規則在前，尤其是這種面向全社會的行為。發彩的決策及實施過程決不能由政府臨時決定，而必須通過法律規定。但10多年來，我國一直只有少得可憐的幾部行政法規則和部門規章支持著其運作。這意味著一方面，操作彩票行業運作的人可以自己的需要方便地鉆法規規章的漏洞，即便觸犯了這些規章也無法進行有力的懲處；另一方面，億萬彩民的利益隨時面臨著被侵犯的威脅，而一旦其利益被侵犯了也會因于法無據而狀告無門。比較完善的規范彩票業的法律規范很有盡快出臺的必要。
二、部門立法，利益立法：根據2001年《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》，從２００２年１月１日起，彩票發行資金構成比例調整為：返獎比例不得低于５０％，發行費用比例不得高于１５％，彩票公益金比例不得低于３５％。35％彩票公益金的分配使用由財政部監管調劑，財政部之下由十大部委分配公益金收入：民政部、國家體育總局兩部門占據公益金的50％，剩余的50％由財政部向助學、殘疾、環保、社保及2008奧運會等8大領域分配。不僅這些主管部門紛紛要求擴大自己的公益金分配額度，近些年教育部、建設部、西部開發辦等眾多部委也紛紛提出在彩票收中“分一杯羹”的要求。作為彩票業的領導方和彩票發行方，政府部門即充當了運動員的角色，又擔當的裁判員的角色。基于利害關系人回避原則，作為發彩的主導方和主要收益者的政府部門，彩票業不能由其領導，而應由國家直接領導，發行的不應是“部門彩票”而應是“國家彩票”；發彩的規則更不能由其確定，而應由法律來確定。目前，我國彩民已過億人，2003年彩票發行額度也已達400億元，依35％的公益金提取比例，政府部門的收益將達145億元之巨。發彩提成和銷售提成的巨大利益，使地方、部門和個人的利益絞在一起，發彩因而失去應有的嚴謹和制約，以至丑聞不斷。
三、法規規章效力不足，違法行為懲處無據：至今為止，現行的與彩票相關規則效力最高的也只是國務院頒布的行政法規，而起主要作用的還是財政部和民政部等幾部門所制定的部門規章，整個規則體系的效力是偏低的。彩票的發行需要各部門的相互協調與配合，最終公益金的分配又關系到各個部門的切身利益，其中關系錯綜復雜。但國務院各部委之間的規章的效力是相同的，無法擔當起利益協調者的角色。這就很需要有一部效力位于行政法規和規章之上的法律，對各部門的工作進行協調，利益進行分配。此外，還有一件今人尷尬的事情：基于法律之基本規則，國務院及其所屬部門都無權（包括被授權）制定有關犯罪與刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項的行政法規。但由于現行《刑法》對搏彩類犯罪規定缺位，對彩票發行過程種出現的各種社會危害性及大的違法行為又懲處無據。如轟動一時的湖北“章國新體彩”案中，檢察機關只能迂回曲折地指控被告人章國新犯“破壞生產經營罪”，但就如被告律師所指出的那樣“破壞生產經營罪，是指由于泄憤報復或其他個人目的，毀壞機器設備，殘害耕畜或者以其他方法破壞生產經營的行為。從主觀方面看，很難證明被告人是由于泄憤報復或者其他個人目的。從客體上看，被告人的行為侵犯的對象是彩球，犯罪客體是國家對彩票市場的管理秩序，而非《刑法》第276條所指‘生產經營’活動。因為體彩發行單位不屬于盈利性企事業單位，所以體彩發行既不是生產行為，也不是經營行為。”其它諸如“貪污罪”、“盜竊罪”、“侵占罪”等從理論上講對于此類行為也不能簡單套用。而對于尚未構成犯罪的違法行為，民法、行政法等相關法律也沒有與之相應的權利救濟措施和懲戒措施，這就使得受害者們維權無門，違法行為人“逍遙法外”。
彩票是以公益為目的的，不管其發行還是最終的使用都關系到廣大人民群眾的切身利益。但由于無論是其潛在的還是實際的利益都十分巨大，且其在運行過程中又有各個部門、地方及個人的復雜利益糾纏，同時又由于我國現有的規則的效力不足與體制不完善，這就導致了不僅對發彩者的監管不力，而且對于在發彩過程中的利益受損者不能提供有效的救濟，對違法犯罪者也不能給予應有的懲罰。這就是我國當前彩票業混亂無序，丑聞迭出的根源之所在。為了使我國的彩票市場能健康發展以更好實現其公益的目的以造福于民，《彩票法》盡快出臺。
