[ 張棟磊 ]——(2004-7-10) / 已閱10435次
禁討行政行為合法性之評析
張棟磊 王昕煜*
摘要：近日，全國各地一些大中城市相繼制定了地方法規及地方規章，限制在一定區域內的乞討行為并劃定禁討區。而乞討行為，其本質是人身自由權的一種表現形式，劃定禁討區就是強制限制公民的人身自由權。因此，有關地方法規及地方規章的制定違反了《立法法》第八條的規定，禁討行政活動缺乏法律依據。
自2003年6月《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢除后，國務院隨即于同年8月1日實施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。但該《辦法》并沒有遏制日益猖獗的行乞現象，街頭流浪乞討人員反而明顯增加。某些城市街頭的乞討行為已達到令人生厭的地步，其主要表現為跪乞、肢乞（利用自身肢體殘疾贏取他人同情，然后借機行乞）、騙乞、強乞及有組織乞討。上述現象的存在，不僅有有損國家民族的形象，更損害了社會公共利益，破壞社會善良風俗，威脅社會安定有序。針對此問題，全國各地一些大中城市根據國務院的《辦法》，相繼制定了地方法規及地方規章，如蘭州市人民政府出臺的《關于加強城市生活無著的流浪乞討人員救助管理工作的通告》，蘇州市民政局、公安局、城管局聯合發布《關于加強對城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的通告》，南京市民政局、公安局、城管執法局、衛生局聯合發布的《關于加強對城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的通告》，廣州市施行的《關于加強對流浪乞討人員救助管理的通告》。在以上地方法規及規章中，都限制了在一定區域內的乞討行為并劃定禁討區，不過禁討行政行為之合法性值得商榷，有進一步討論的余地。
討論禁討行政行為合法性問題，首先必須理解禁討區的法律本質，這是回答此問題的核心。禁討區，顧名思義，就是強制禁止公民在一定地域范圍內為乞討行為。歸結起來，其法律本質特征有二。首先，在禁討區內，限制公民乞討行為。對于乞討行為的本質，中國社科院哲學研究所研究員徐友漁先生在《乞討權利無須法律來證明》一文中指出：“最基本、最重要，值得作為示例列舉出來。但這決不意味著，沒有列舉的權利就不是合法權利。” 其觀點相當明顯，即認為乞討行為是公民的一項獨立的權利即乞討權。而浙江大學法學院鄭春燕教授卻主張乞討是一種自由而非權利，其在《“乞討權”存在嗎？》一文中指出：“對于法律沒有禁止性規定的事項，公民享有的僅僅是自由，而非權利，……對權利來說，其最重要的特征就是獲得救濟，……而乞討者無權對被請求人的拒絕行為，尋求法定的救濟途徑。因此，乞討并不是一種權利，至多只是一種自由。”筆者認為，乞討行為既非一項獨立權利，亦非僅僅是自由，其本質是人身自由權的一種表現形式。人身自由權，分為身體自由權及精神自由權。身體自由權，是指公民按照自己的意志和利益，在法律規定的范圍內作為和不作為的權利；精神自由權，指公民按照自己的意志和利益，在法律規定的范圍內，自主思維的權利。人身自由權的表現形式多種多樣，諸如散步、歌唱、游泳等等。只要在法律未作限制的狀態下皆可作為人身自由權，而不單獨規定為散步權、歌唱權、游泳權等等。但需指出的是，并不是所有的人身自由行為皆可歸入人身自由權，法律將某些最基本、最重要的人身自由行為作為示例列舉出來，如婚姻自由權，被列舉出來的事項便脫離于人身自由權而成為一項獨立的權利。公民的乞討行為在法律未作限制，亦未將其列舉為乞討權的狀況下，其將歸入人身自由權。認為未被列舉出來的乞討僅僅是自由，而非人身自由權的主張是根本錯誤的。在鄭春燕教授看來，拒絕乞討者的請求就被認為是侵犯了公民的乞討行為自由，而乞討者卻無法尋求法定的救濟途徑，因此乞討“至多只是一種自由”。分析鄭教授的論點不難發現，其主張的根本立足點即拒絕乞討請求就是侵犯公民的乞討行為自由，筆者認為，這是對侵犯乞討行為自由的錯誤理解。乞討行為自由即公民可以按照自己意志為乞討行為或不為乞討行為的自由，其侵權途徑只能是針對乞討行為本身，諸如強迫公民放棄乞討或者拘禁公民使其無法乞討，至于乞討行為的意圖是否滿足并不屬于侵權范疇。其次，禁討區內禁止乞討行為具有強制性。在上述地方法規及地方規章中，都相應規定了禁討的強制措施，如蘭州市《關于加強城市生活無著的流浪乞討人員救助管理工作的通告》就規定，對不聽勸阻、執意在上述區域行乞、露宿，影響市容市貌公共衛生的；或在上述區域公共場所強索強討、進行流浪活動、擾亂公共秩序的，依照相關規定予以處罰。再如蘇州市《關于加強對城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的通告》規定，對不聽勸阻的乞討者，要遣送到民政部門，對屢勸不聽者，還可以進行罰款、治安拘留，移送回原籍，嚴重的將追究刑事責任。
分析了禁討區的本質為強制限制人身自由權，不難發現，禁討行政行為缺乏法律基礎，其違反了《中華人民共和國立法法》有關規定。《立法法》第八條明確指出：“ 下列事項只能制定法律：……（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；”而對于制定法律的主體，根據《立法法》第七條規定，只能是我國最高權利機關的全國人民代表大會及其常務委員會。就目前來看，全國人民代表大會及其常務委員會并未制定相關法律，強制限制乞討行為，而只有某些地方法規及規章對乞討行為作了強制限制，由此，行政機關的禁討活動就失去了法律根據，結果便導致了行政機關的禁討活動的非法性。但就目前情況來看，乞討行為已嚴重損害了社會利益，有必要對其有所限制。限制乞討行為的立法在國外早有先例，如新加坡法律將乞討行為明確規定為犯罪行為，美國哥倫比亞州亦劃定了禁討區。我國亦可以制定相關法律，以使禁討行政活動有法可依，避免行政機關無法可依的尷尬境地。
*單位：華東政法學院
