[ 卞軍民 ]——(2004-7-13) / 已閱26248次
依 法 行 政 芻 議
黨的十五屆五中全會審議并通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，對加強法治建設、落實依法治國方略提出了要求，其中特別是對推進政府工作法治化，從嚴治政，依法行政進行了強調，這對于“十五”期間全面推行依法行政將起到重要的作用。
一、依法行政的內涵與意義
行政（Administration）一詞，在英語中是
治理、管理和執行事務的意思，行政與施政是同一詞。在我國古代《左傳》中就有“行其政令”、“行其政事”之說。馬克思對行政曾做出過科學的定義，即“行政是國家的組織活動”。作為行政法意義上行政的概念，是指行政主體行使國家行政權的行為。根據我國政權基本結構和內部分工，國家活動的組織即行政主體主要是國家各級行政機關。
依法行政，就是各級行政機關依據法律規定行使行政權力，管理國家事務。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評價的標準。依法行政是對各級行政機關提出的要求，也是反映市場經濟對政府活動的客觀要求。依法行政是歷史發展到一定階段的產物。我國到八十年代未提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治、經濟以及法治建設本身發展的結果。就現代法治要求而言，一方面，各級政府機關要以法律為武器管理國家事務，要求公民、法人或其他組織依據法律享受權力，履行義務，對不正當行使權力和不很好履行義務的公民、法人或其他組織追究法律責任。另一方面，管理者也必須依法管理，在行使管理權力時，必須以法律為準繩，必須在法律授予的職權范圍內行使職權，必須依據法律規定的要求和程序管理國家事務。法律要約束被管理的公民、法人或其他組織，同時也要約束管理者自己。在這兩者的統一中，管理者依法辦事是矛盾的主要方面。管理者根據法律規定進行管理，實際上也就是要求被管理者嚴格依法行使權力，履行義務。有了各級政府及其工作人員的依法行政，才可能會有公民的嚴格遵守法律。沒有對管理者的要求，就無法對被管理者提出要求。因此，行政必須納入法治的軌道，嚴格依法行政，這是各級政府機關行政必須遵循的原則。
依法行政原則的確立具有重要的意義：一是保證行政管理為人民服務的目標。人民需要行政機關，人民授權行政機關行使行政權力，最終目的就是要通過行政管理，為經濟和社會發展服務。人民通過權力機關制定法律，表達意志，行政機關依法行政就是將保證行政管理為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。二是保證行政管理的統一性、連續性和穩定性。法治國家的特點是一切社會活動在法治規范下具有統一性、連續性和穩定性，這同時也是依法行政給行政帶來的優點。有了統一，才能有公平和公正。否則，在相同條件下不同對待，不同條件卻相同對待，這種社會的不公正、不公平是引起群眾不滿的重要因素。連續性和穩定性是社會穩定的重要條件，朝令夕改，“政策多變”，必將使人民群眾的活動無所適從，大大損害人民群眾創造性、主動性的發揮。在建設社會主義市場經濟體制過程中，管理的統一和連續是不可缺少的條件。要保持行政管理的連續性和穩定性，也只有依靠依法行政。三是保證提高行政效率。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政，在法律規定的范圍內決策，依照法律規定執法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規定的程序辦事，遵守法定的操作規則，都將大大提高行政效率。四是保證對行政管理監督有統一的標準和程序。現代世界各國，行政機關大都是國家機關中權力最大，管理范圍最廣，人員最多，而且靈活性最高的機關。其管理的好壞，與公民、社會的利益密切相關。因此，對行政管理加強監督，法律、法規就是唯一的監督標準和監督程序，使行政符合法治的要求，防范和懲罰行政違法，避免行政不當。
二、依法行政的現實價值
全面推行依法行政，是貫徹依法治國基本方略
的重要組成部分。行政機關是國家權力機關的執行機關，憲法和法律、法規的許多規定主要是要靠行政機關來執行的，各級政府和各部門在貫徹依法治國基本方略中負有重大責任。憲法和法律是黨的路線、方針、政策和人民根本利益的高度統一和集中體現。依法行政是貫徹黨的路線和方針、政策，維護人民利益的根本保證，是關系到我們黨執政之基能否不斷鞏固的重大問題。
（一）實踐“代表著中國先進社會生產力的要
求”必須依法行政
從新世紀開始，我國將進入全面建設小康社
會，加快推進社會主義現代化的新的發展階段。今后的五到十年，是我國經濟和社會發展的重要時期，是進行經濟結構戰略性調整的重要時期，也是完善社會主義市場經濟和擴大對外開放的重要時期。在這一重要時期，解放生產力，提高綜合國力將是第十個五年計劃國民經濟發展的重要目標。成功的經濟需要市場驅動，這就需要我們完善社會主義市場經濟，進行經濟結構戰略性調整，但我們同時還應清楚地看到，支持市場驅動除了需要建立經濟類型機制外，還要建立負責和透明的政府系統，完善的法治標準。英國前外相杰弗里豪曾說過：“政府必須投入大量的充足的資源，建立、維護法律制度和法律秩序。”這樣才能有效地保證市場經濟中的公平竟爭。因此，我們可以說，市場經濟從一定意義上來講就是法治經濟，市場經濟越發展，對法治化要求就越高，這不僅需要一個國家的法治化，甚至需要全球的法治化。眾所皆知的WTO就是一個全球的經貿規則。隨著形勢的發展，我國的經濟成份、經濟主體、社會生活方式、社會組織形式和就業崗位等呈現多樣化，同時，在經濟體制改革進程中還會出現一些亟待解決的問題，這一方面需要市場主體的行為必須受到法律的規范和約束，有效地應用法律、法規調整社會利益格局的變動；另一方面需要作為市場管理者和調控者的各級政府的行為必須更加有序，在嚴格的范圍內實施。理論和實踐告訴我們，沒有健全的法律，就不可能建立起良好的經濟秩序；不能夠依法行政，就不能促使市場經濟的法治化，改善投資環境就不可能真正落實，也就不可能促進生產力的發展。
（二）實踐“代表著中國先進文化前進方向”
必須依法行政
社會主義民主是我國現代化建設的基本目標之一，也是社會主義文化在社會生活中的重要體現。社會主義法律體現人民意志，保障人民合法權益，調節人們之間的關系，規范和約束人們的活動，制裁和打擊各種危害社會的不法行為。紀律是社會組織規定其所屬人員共同遵守的規范和準則，是保證社會工作正常運行的必要觀念。加強社會主義文化建設，必須增強人們的民主觀念、法治觀念和紀律觀念，而三種觀念卻構成了社會主義的法治文化。依法行政要實踐“代表著中國先進文化的前進方向”，就必須體現著社會主義法治文化，牢固樹立法律面前人人平等的思想，保證行政主體、行政人始終在法律、法規的約束下實施行政行為，同時，也給行政相對人切實履行權力和義務創造良好的氛圍。
（三）實踐“代表著中國最廣大人民的根本利
益”必須依法行政
我國，憲法和法律、法規都是也必須是黨的正確主張和人民共同意志的統一，歸根到底是體現人民共同意志，維護人民根本利益，保障人民當家作主。任何法律一旦離開了人民群眾的根本利益、長遠利益，就不是現代立法意義上的法律。歷史上稱作惡法，一個典型的例子就是希特勒的紐倫堡法，個人宣布德意志民族是全世界最優等民族，其他民族特別是猶太民族都是劣等的，這是一種獨裁的個人意志的體現，而不是人民意志的體現。因此，行政主體行政時，必須堅持全民全意為人民服務的宗旨，把維護最大多數人民的最大利益作為根本原則，正確處理中央與地方的關系、集中與分散的關系、全局與局部的關系、長遠與眼前的關系、國家集體與個人的關系，為民依法辦事。任何行政機關是否依法行政，就視其是否把行政著眼點放在代表最廣大人民根本利益上，把提高人民生活水平作為出發點和歸宿，而不是有關部門的“權力均等，利益均沾”。
綜合以上三個方面可以看出，“三個代表”的重要思想作為我們黨的執政之基，就包含了必須通過依法行政，來促進生產力的發展，推進依法治國的進程，把人民群眾的利益實現好、發展好、維護好，從而達到鞏固我們黨的執政之基。各級行政機關只有堅持“三個代表”，當好“三個代表，行政時才能始終用好人民賦予的行政權力，才能不斷提高行政水平，才能帶領人民完成建設有中國特色社會主義的偉大事業。
三、依法行政亟待解決的問題與對策
全面推進依法行政，是從嚴治政，建設廉潔、
勤政、務實、高效政府的根本要求。要做到廉潔、勤政、務實、高效這八個字，歸根到底是必須依法行政，依法辦事，從嚴治政。改革開放以來，我國的政府法治建設取得了顯著成績，依法行政有了很大進步。但是，必須看到還存在不少問題。最突出有三大問題和難題需要解決：
（一）解決體制上深層的矛盾
我國的行政管理體制所存在的高成本、低效益
的弊端與發展社會主義市場經濟的矛盾，從很大程度上影響了生產力發展，反映到以往的政府立法工作中，主要是有關經濟管理、社會管理的一些立法項目，不同程度地受到當時的體制與認識的局限，或多或少存在不能完全適應社會主義市場經濟要求的這樣那樣的問題，主要是：體現轉變政府職能，實行政企分開的原則不夠，政府機關管的事情過多，辦事手續失之繁鎖，甚至造成權力“尋租”現象；政府部門之間職權交叉、重復，造成互相推諉、扯皮，甚至“依法打架”；對有關行政管理部門規定的權力比較具體，責任比較抽象，權力與責任不夠統一；對老百姓（公民、法人、和其他組織）規定的義務比較具體，權利比較原則，權利和義務不夠統一；比較重視對違法行為的制裁，而對法律規范的引導作用則重視不夠；等等。
筆者認為，解決這些問題，最根本的是不僅要從外延上而且要在內涵上繼續推進行政管理體制改革，通過改革使行政管理體制成為低成本，高效的。按照這個要求，政府機關行使職權應該做到：一不越位，決不要再把那些不該管，管不了，實際上也管不好的事情攬在手里；二不缺位，該政府機關管的事情就要管住，管好，杜絕不作為行為；三是不錯位，政府機關不能既當“裁判員”又當“運動員”；四不擾民，該政府機關管的事情，只要能把它管住、管好，辦手續越簡便越好。同時，圍繞提高立法質量，還需要處理好法律手段與其他社會調整手段、權力與權利、懲罰與引導、事前審批與事后監督這四個方面的關系，使有關行政管理在政府立法工作中，能夠更好的體現行政管理體制和政府機構改革的精神和原則。
（二）解決實施機制上失靈的問題
完備的法律要依靠安全性能好、穩定性強、運
作效率高的機制來付諸實施。從以往的行政實踐來看，依法行政實施機制上還存在著較為嚴重的失靈問題，具體表現為：有的行政機關和行政人法治觀念淡薄，依法行政、依法決策水平不高；有的行政人員大膽弄權，習慣“暗箱操作”，領導招呼不聽，群眾投訴不睬；有的執法主體不符合法律規定，亂執法、亂罰款；有的地方和部門采取有利的就執行，不利的就不執行的實用主義態度；有的部門搞“自費行政”，靠權力吃“雜糧”，自收自支，權錢掛鉤；有的重罰輕管，以罰代管；有的執法隨意性大，該辦的久拖不辦，不該辦的出于人情而辦了；有的執法不嚴，顯失公正，同樣的違法行為，有的處理了，有的就不處理，或者處理起來畸輕畸重，引起群眾不滿；有的在執法中重實體輕程序，導致錯案而敗訴；有些基層干部和執法人員貪贓枉法，欺壓百姓，成了害群之馬。綜上所述，這些行政機關依法應該作為的事，往往不作為；應該依法作為的事，往往亂作為；有利可圖的，不該作為的也作為；無利可圖的，該作為也不作為；執法實踐中不講法定職責、法定權限和法定程序。
筆者認為，解決上述問題基礎在隊伍、根本靠制度、關鍵是領導：一是加強行政執法隊伍法紀教育，不斷增強依法行政的觀念。江總書記指出：“依法管理各項事業，是寫入我們黨章總綱和國家憲法的，作為管理國家各項事業的各級領導干部，必須努力學習和掌握必要的法律知識。”朱總理在全國依法行政工作會議上也指出：“所有政府工作人員尤其是領導干部一定要學法、知法、懂法。不學法，不懂法，就談不上依法行政。”在全面推進依法行政的進程中，政府機關工作人員特別是領導干部必須要知法、守法，各級政府要建立起相應的行政人員學習、培訓、考核、崗位責任制、聘用與解聘、獎勵與懲處機制，使各級行政機關行政人依法行政的意識和能力得到不斷加強。二是嚴格實行相對集中行政處罰權制度。根據《中華人民共和國行政處罰法》之規定，各級行政機關應從現行行政管理體制重大改革的大局出發，加快政府職能轉變步伐，從根本上解決行政管理中長期存在的多頭執法、職權交叉重復、執法擾民和行政執法機構膨脹等問題，不斷提高行政執法水平和效率，降低行政成本，建立起“精簡、統一、效能”的行政管理體制。三是建立和實行行政執法責任制，完善法治監督機制。通過行政機關全面建立行政責任制和評議考核制，嚴格限定行政執法范圍，明確執法責任，建立監督制約機制，將行政機關及其行政執法人員的執法活動納入法治化軌道，并置于有效的監督之下，保證履行法定職責，保證行政執法行為做到公平、公正、公開，嚴格規范，合法有效，全面提高執法水平。
（三）解決行政人員腐敗的問題
行政的運作離不開人的因素。好的法律、法規
也不會自動產生效能，而需要高素質、廉潔、公平及理性的行政人員來操作和運作。世界性的政府行政中的腐敗行為給依法行政提出了嚴峻挑戰，我國也不例外。在改革開放，建設社會主義市場經濟的大潮中，象陳希同、胡長青、陳克杰、葉德范這些“大”腐敗分子一個接一個的出現，還有一些具體執法的“小”腐敗因掛不上號依然在行政，他們以權謀私，權錢交易，弄權枉法，人情、關系、金錢大于法，不僅給國家造成重大經濟損失，更為嚴重的是給我們黨的光輝形象抹了黑。在我們的行政機關里，有些人認為法律不適用于他們，他們的任務就是執行政策，并代表國家行政,法律只是一種適用于人民的東西。所以，在改革開放的今天還存在著“后門”洞開的現象，那些掌握了“關系”這把鑰匙的人，始終能夠通過“后門”將自己置于更為有利的地位，而在一個完全法治化的市場體系里，他們本來是不能獲得如此有利的地位的。縱觀歷史，腐敗的危險正是法治的唯一弱點，因此，所有法律制度都需要持續不斷地進行反腐敗斗爭，行政的基本原則要求所做的行為都必須以法律為基礎（依法行政），在任何地方，任何時候，無人能超越法律。
筆者認為，解決腐敗問題：一是要不斷加強思想政治工作和遵紀守法教育，從根本上解決行政人員的人生觀、世界觀、價值觀存在的認識問題，用“三個代表”的思想武裝頭腦，用“三講”的要求增強拒腐不沾意識，用法律、法規和黨紀、政紀規范行政行為，使所有行政機關人員做到“公生明，廉生威”。二是加大監督和查處力度。監督應是多途徑、全方位、多層面的。行政機關除了接受同級人大及其常委會監督、行政系統內部層級監督、人民群眾監督、輿論監督和財政、審計、政紀等專項監督外，還要進一步完善和維護政務公開制度、“窗口 式辦公辦事”制度、規范性文件備案審查制度、重大行政處罰報告制度，認真做好行政復議工作，加強平時執法檢查、考評力度，立足于抓“苗頭”堵“源頭”，達到防微杜漸之目的。查處要嚴，對不依法行政的機關及行政人除了承擔責任后果外，還要按規章視情節給予黨紀、政紀、國法處分，決不姑息。三是建立合理的薪俸待遇制度，使行政執法人員只要不違法行政就能過上比較富足的生活，減輕他們心理上不平衡狀態，使其在行政執法過程中不受經濟利益驅動，保證行政行為合法、公平、公正。(杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民)
