[ 閆海 ]——(2004-7-30) / 已閱12234次
政府采購(gòu)立法原則研究
閆海 石桂峰
【內(nèi)容提要】我國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模、開放度、影響力日漸增大，已成為政治經(jīng)濟(jì)體制改革的焦點(diǎn)，相應(yīng)地政府采購(gòu)法制建設(shè)任務(wù)繁重，由各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市的地方法規(guī)規(guī)章，中央各部委的部門規(guī)章，尤其財(cái)政部1999年三個(gè)重要規(guī)章和《招標(biāo)投標(biāo)法》以及正草擬中《政府采購(gòu)法》和其配套法規(guī)必將構(gòu)成龐大政府采購(gòu)法律規(guī)范體系。本文總結(jié)國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)立法經(jīng)驗(yàn)，歸納政府采購(gòu)立法中應(yīng)遵循透明化原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、效益原則、保護(hù)民族工業(yè)原則，并予以理論探討與闡釋，希冀對(duì)構(gòu)建既與國(guó)際接軌，又適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)法律制度有所裨益。
【關(guān)鍵詞】政府采購(gòu) 政府采購(gòu)法 立法原則
1996年我國(guó)政府向亞太經(jīng)合組織（APEC）提交單邊計(jì)劃中承諾，最遲于2020年與APEC成員對(duì)等開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，但以下諸因素協(xié)同作用，以致于構(gòu)建我國(guó)政府采購(gòu)制度日程必須大大提前：首先我國(guó)政府雖尚未簽署《政府采購(gòu)協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱GPA)①，但必須恪守在加入WTO談判中關(guān)于開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的若干承諾及其遵從《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中對(duì)政府服務(wù)采購(gòu)的相關(guān)條款約束，進(jìn)一步規(guī)范、開放政府采購(gòu)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)；其次我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)已經(jīng)形成相當(dāng)規(guī)模，通常政府采購(gòu)占GDP的10-15%，即使按GDP的10%計(jì)算我國(guó)1999年政府采購(gòu)達(dá)1萬(wàn)億之巨，此外，相當(dāng)數(shù)量的項(xiàng)目因依靠外國(guó)政府或國(guó)際金融組織貸款，而遵循國(guó)際慣例進(jìn)行國(guó)際性競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，致使我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)已實(shí)際部分開放，據(jù)測(cè)算市場(chǎng)開放度可達(dá)15%，且電梯、照明、燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車、碳酸飲料以及部分家用電器行業(yè)已經(jīng)被外國(guó)供應(yīng)商所壟斷②;最后政府采購(gòu)市場(chǎng)開放是相互的,目前我國(guó)企業(yè)在國(guó)際招標(biāo)中標(biāo)率不斷上升,1996年中國(guó)企業(yè)簽訂對(duì)外承包工程和勞務(wù)合同2.5萬(wàn)份,合同金額達(dá)102億美元,其中中建公司等23家中國(guó)企業(yè)正躋身于世界225家國(guó)際承包商之列,參與國(guó)際政府采購(gòu)已成為對(duì)外經(jīng)貿(mào)的新增長(zhǎng)點(diǎn),我國(guó)采購(gòu)市場(chǎng)也不能不遵循對(duì)等原則而進(jìn)一步開放，并且建立公共財(cái)政,政府機(jī)構(gòu)改革等一系列體制變革也必須以公平、公正、公開的政府采購(gòu)制度為支撐。“依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家”，政府采購(gòu)制度必須納入到嚴(yán)格法制軌道，1998年深圳率先制定我國(guó)政府采購(gòu)第一部地方法規(guī)《深圳特區(qū)政府采購(gòu)條例》，之后上海、河北、遼寧等10多個(gè)省、市政府采購(gòu)的地方法規(guī)規(guī)章陸續(xù)出臺(tái)。中央機(jī)關(guān)的試點(diǎn)工作也從1998年初開始啟動(dòng)，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)局、民政部、衛(wèi)生部等部委也相繼制定部門規(guī)章，1999年財(cái)政部頒布制定重要規(guī)章《政府采購(gòu)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》、《政府采購(gòu)合同監(jiān)督暫行辦法》，2000年1月1日開始實(shí)施《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）將部分運(yùn)用公共資金的采購(gòu)納入強(qiáng)制招標(biāo)范圍，因而成為現(xiàn)在政府采購(gòu)領(lǐng)域的唯一法律規(guī)范。全國(guó)人大九屆常委會(huì)正式成立由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和國(guó)務(wù)院、軍委等有關(guān)部門組成《政府采購(gòu)法》》起草領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和顧問(wèn)小組，按照立法規(guī)劃將于2001年該法草案提交全國(guó)人大常委會(huì)初審，2002年8月之前力爭(zhēng)通過(guò)。③總結(jié)國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)立法經(jīng)驗(yàn),可預(yù)見我國(guó)政府采購(gòu)的法律框架必然是以《政府采購(gòu)法》為核心,且包括招標(biāo)投標(biāo)程序，采購(gòu)合同監(jiān)督，資金劃撥，供應(yīng)商準(zhǔn)入資格，采購(gòu)代理資格，申訴救濟(jì)制度等一系列配套的法律法規(guī)龐大的法律體系。因此研究貫串政府采購(gòu)全領(lǐng)域，彰顯現(xiàn)代行政精神，指引實(shí)踐工作的政府采購(gòu)基本原則是立法的理論基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為應(yīng)包括下列原則：透明化原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、效益原則、保護(hù)民族工業(yè)原則。
一、透明化原則
透明化原則，又稱公開原則是現(xiàn)代行政的基本特征，行政過(guò)程的規(guī)范公開，決策公開，執(zhí)行公開等透明化要求是激勵(lì)公眾參政議政，防止暗箱操作，避免權(quán)力尋租，促進(jìn)行政效率的重要措施。在國(guó)外，公職人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)法、行政程序法（特別是聽政制度）、游說(shuō)法等法律法規(guī)一般統(tǒng)稱陽(yáng)光法案，而素有“采購(gòu)陽(yáng)光法案”之稱的政府采購(gòu)法則運(yùn)用制度安排將政府運(yùn)用公共資金（Pubic Fund）實(shí)現(xiàn)政府職能和社會(huì)公共利益的采購(gòu)程式至于公眾監(jiān)督之下，政府采購(gòu)因此成為“陽(yáng)光下的交易”。筆者認(rèn)為透明化原則應(yīng)體現(xiàn)于資訊透明和程序透明兩個(gè)方面。
（一） 資訊透明，即政府采購(gòu)法律法規(guī)政策和具體采購(gòu)項(xiàng)目、方式、條件等資訊廣而告之，讓每一個(gè)潛在的供貨商都有平等機(jī)會(huì)獲取、處理相關(guān)信息。國(guó)外政府采購(gòu)業(yè)已形成一套卓有成效的資訊公開措施，例如借助報(bào)紙等傳統(tǒng)媒介及政府公報(bào)等多種載體公布，或者成立一些旨在協(xié)助企業(yè)收集處理采購(gòu)信息的中介機(jī)構(gòu)，并且隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息通訊技術(shù)迅猛發(fā)展，政府采購(gòu)網(wǎng)站成為采購(gòu)信息進(jìn)出重要渠道，而且網(wǎng)上投標(biāo)，網(wǎng)上采購(gòu)咨詢等更為新經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府采購(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)。財(cái)政部的《暫行辦法》第二十五條規(guī)定，“采用公開招標(biāo)的政府采購(gòu)信息應(yīng)通過(guò)財(cái)政部與省級(jí)人民政府指定報(bào)刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介公布”，而且細(xì)化了公告的內(nèi)容與范圍。2000年7月國(guó)家計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》制訂的《招標(biāo)公告發(fā)布暫行辦法》進(jìn)一步要求招標(biāo)公告必須在計(jì)委按照“相對(duì)集中，適度競(jìng)爭(zhēng)，受眾合理”的原則確定的報(bào)紙、信息網(wǎng)絡(luò)（指定媒體）免費(fèi)公開，以保證潛在投標(biāo)人平等、快捷、準(zhǔn)確獲取招標(biāo)信息。近年來(lái)通過(guò)政府上網(wǎng)工程，各省、市和中央部委幾乎都建立本部門本系統(tǒng)的政府采購(gòu)網(wǎng)站，但是普遍存在維護(hù)不及時(shí)，內(nèi)容不統(tǒng)一，影響范圍小等亟待進(jìn)一步規(guī)范的問(wèn)題。
（二） 程序透明，GPA中規(guī)定公開招標(biāo)程序、選擇性招標(biāo)程序、限制性招標(biāo)程序三種采購(gòu)方式，而《暫行辦法》第二十條規(guī)定公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源五種方式，其中公開招標(biāo)采購(gòu)，即指政府采購(gòu)機(jī)關(guān)或者受委托政府采購(gòu)的業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)以招標(biāo)公告方式邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商投標(biāo)，是程序透明度大，適用范圍最廣的采購(gòu)方式。公開招標(biāo)采購(gòu)不僅要注意以上論述的采購(gòu)項(xiàng)目，技術(shù)特征等資訊公開透明，而且在投標(biāo)、議標(biāo)、決標(biāo)諸環(huán)節(jié)透明化以及采購(gòu)機(jī)構(gòu)履行真實(shí)明確記載采購(gòu)紀(jì)錄的義務(wù)，定期公開基本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等并對(duì)投標(biāo)方的質(zhì)疑詢問(wèn)提供及時(shí)、準(zhǔn)確答復(fù)。
二、 公平競(jìng)爭(zhēng)原則
公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本準(zhǔn)則，激勵(lì)、約束經(jīng)濟(jì)主體的有效機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)，而實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，防止競(jìng)爭(zhēng)異化則要求公平，為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)目標(biāo)與效益，就必須制定以下體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容：
(一) 促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)供應(yīng)商之間競(jìng)爭(zhēng)，形成有利于采購(gòu)機(jī)關(guān)的買方市場(chǎng)，擴(kuò)大采購(gòu)回旋空間，優(yōu)中選優(yōu)，獲得質(zhì)量?jī)r(jià)格比最佳的貨物、工程和服務(wù)，促使供應(yīng)商降低成本提供高質(zhì)高效的商品、服務(wù)、技術(shù)。如前述，《暫行辦法》中公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)因透明度較高，競(jìng)爭(zhēng)也較激烈，而被普遍采用，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源《暫行辦法》則在第二十二、二十三、二十四條以列舉范圍的形式限制其適用空間且要求采購(gòu)機(jī)關(guān)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)應(yīng)與三家以上供應(yīng)商接觸，維護(hù)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)性。
(二) 供應(yīng)商資格（Qualification of Suppliers），即為保證公共商品與服務(wù)的質(zhì)量和時(shí)間而對(duì)參加競(jìng)標(biāo)的供應(yīng)商的技術(shù)條件、資歷狀況、信用程度的限制性規(guī)定。資格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在符合政府采購(gòu)效率的前提下，給予每個(gè)有能力的潛在供應(yīng)商充分機(jī)會(huì)。采購(gòu)機(jī)關(guān)利用對(duì)采購(gòu)標(biāo)的技術(shù)、材料、設(shè)備等規(guī)格限制達(dá)到為特立人謀取不當(dāng)利益的行為，俗稱綁規(guī)招標(biāo)，《暫行辦法》針對(duì)此規(guī)定，“招標(biāo)文件不得要求或者標(biāo)明特定供應(yīng)商，以及含有傾向或排除潛在投標(biāo)人的內(nèi)容。”政府采購(gòu)立法必須周詳設(shè)計(jì)獨(dú)立公正資格評(píng)審機(jī)構(gòu)、客觀公平的標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)透明規(guī)范的程序，在GPA第三條、第八條要求政府采購(gòu)基于商業(yè)考慮對(duì)國(guó)外供應(yīng)商實(shí)行國(guó)民待遇和非歧視原則（National Treatment and Non-discrimination）是供應(yīng)商資格平等的國(guó)際表達(dá)。
（三） 扶持中小企業(yè)，中小企業(yè)蓬勃發(fā)展不但成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)力量，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)不可不或缺的重要支柱，但中小企業(yè)的人力、資金特別是資訊收集能力制約其參與政府采購(gòu)活動(dòng)，在一般商事活動(dòng)，法律不可能強(qiáng)制要求強(qiáng)者一定照顧弱者；但政府采購(gòu)不然，公平競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)理解為機(jī)會(huì)平等基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)，即采購(gòu)機(jī)關(guān)在追求經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)同時(shí)，兼顧社會(huì)共同進(jìn)步、富足、繁榮的公共利益目標(biāo)，對(duì)中小企業(yè)適度傾斜。臺(tái)灣地區(qū)的相應(yīng)立法頗值借鑒，其政府采購(gòu)法規(guī)定“主管機(jī)關(guān)得參配相關(guān)法律規(guī)定，采取措施扶助中小企業(yè)承包或分包一定比列以上政府采購(gòu)”，并有相應(yīng)實(shí)施細(xì)則《扶助中小企業(yè)與政府采購(gòu)辦法》。④
三、效益原則
效益原則，也有學(xué)者表述為物有所值原則(Value for Money)⑤，但筆者認(rèn)為物有所值原則側(cè)于價(jià)格效益之比，僅著眼于采購(gòu)標(biāo)的效用和功能的價(jià)值取向，作為政府采購(gòu)的立法原則而言，效益原則應(yīng)包涵更廣泛的內(nèi)容:
（一） 資金效益，現(xiàn)代公共財(cái)政支出由政府采購(gòu)支出和轉(zhuǎn)移支出構(gòu)成，而提高資金使用效率，優(yōu)化公共資源配置，硬化預(yù)算約束一直是財(cái)政稅收體制改革的目標(biāo)，但舊的控制集團(tuán)購(gòu)買力、嚴(yán)格行政審批等行政措施的實(shí)際效果并不理想，而據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)反映，政府采購(gòu)的資金節(jié)約率可達(dá)10%，1998年全國(guó)29省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市的31.6億元采購(gòu)規(guī)模，節(jié)約資金4.16億元，平均資金節(jié)約率為13.3%。⑥資金節(jié)約來(lái)源于以下:⑴政府采購(gòu)規(guī)模效應(yīng)節(jié)約的成本;⑵政府采購(gòu)目標(biāo)明確，合理配置，避免盲目分配和重復(fù)分配的資金浪費(fèi);⑶政府采購(gòu)公開、公平、公正操作，促使供應(yīng)商適應(yīng)需方要求，改變價(jià)格質(zhì)量比，提高競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。
（二） 行政效率，滿足行政管理與公用事業(yè)資源需求有助于行政效率的提高，進(jìn)行低成本高效益供給機(jī)制設(shè)計(jì)也是效益原則要求。依據(jù)此原則可思考立法上采購(gòu)模式的選擇，集中采購(gòu)具有規(guī)模效應(yīng)，利于公眾監(jiān)督等優(yōu)勢(shì)，⑦但我國(guó)地域遼闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，集中采購(gòu)的較長(zhǎng)時(shí)間、計(jì)劃性的缺點(diǎn)決定必須輔之以分散采購(gòu)，因此立法中應(yīng)以保障行政效率為要求，對(duì)集中采購(gòu)與分散采購(gòu)適用領(lǐng)域作成符合國(guó)情的規(guī)定。
（三） 減少腐敗與尋租行為引致效益外溢。政府采購(gòu)制度是“陽(yáng)光下的交易”，采購(gòu)官員是在“金魚缸”中，來(lái)自供應(yīng)商、社會(huì)公眾以及有關(guān)部門全方位監(jiān)督，抑制了公共采購(gòu)活動(dòng)中各種腐敗與特權(quán)尋租，利于規(guī)范市場(chǎng)主體行為，促進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)廉政建設(shè)和實(shí)現(xiàn)財(cái)經(jīng)秩序根本好轉(zhuǎn)，但政府采購(gòu)立法應(yīng)避免由分散設(shè)租轉(zhuǎn)為集中設(shè)租行為，稽查、約束機(jī)制的構(gòu)建是不可豁缺的內(nèi)容，例如采用信息公開，專家?guī)煸O(shè)立，責(zé)任劃分等以充分體現(xiàn)政府采購(gòu)制度的效益強(qiáng)勢(shì)。
（四） 兼顧公共利益（Public Interest），效益原則應(yīng)包括公共利益的內(nèi)容，即邊泌所稱的“追求最多數(shù)人的最大利益”。政府采購(gòu)法塑造的法律主體，有異于追求的“最大利益為終極目標(biāo)”自然人、法人或其他組織等民事、商事法律主體，而應(yīng)定位于有責(zé)任心、有民族感，時(shí)時(shí)考慮納稅人利益，處處著眼于全社會(huì)共同富足的政府機(jī)構(gòu)。⑧兼顧公共利益價(jià)值取向應(yīng)體現(xiàn)于立法中，譬如供應(yīng)商評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)量化中加入殘廢人就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)安全保障等硬性要求。
四、 護(hù)民族工業(yè)原則
保護(hù)民族工業(yè)原則在我國(guó)現(xiàn)有政府采購(gòu)立法中鮮有體現(xiàn)，有學(xué)者認(rèn)為其有悖于GPA的國(guó)民待遇與不歧視原則而持反對(duì)主張，其實(shí)不然GDA中也規(guī)定向發(fā)展中國(guó)提供特別或差別待遇原則的內(nèi)容，即使一些發(fā)達(dá)國(guó)也在國(guó)內(nèi)立法中規(guī)定了對(duì)本國(guó)商品、勞務(wù)、技術(shù)、工程的優(yōu)先條款。美國(guó)最為典型，1933年美國(guó)聯(lián)邦政府頒布《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法案》中規(guī)定，美國(guó)政府基于公共使用之目的只能采購(gòu)在美國(guó)采掘或生產(chǎn)的物品、材料或供應(yīng)品，所采購(gòu)已制成的物品、材料或供應(yīng)品，只能是實(shí)質(zhì)上全部由在美國(guó)國(guó)內(nèi)采掘、生產(chǎn)或制造的物品、材料或供應(yīng)品制成，并且應(yīng)在美國(guó)國(guó)內(nèi)制造。除非有關(guān)部門或獨(dú)立機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人斷定購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品在成本上不合理或者不符合美國(guó)利益。1998年美國(guó)修改《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法案》，增加了對(duì)在政府采購(gòu)中對(duì)美國(guó)歧視的國(guó)家實(shí)施年度報(bào)告審查制度和對(duì)這些國(guó)家實(shí)施“采購(gòu)禁令”的規(guī)定，依據(jù)法案，一旦某國(guó)家被“年度報(bào)告”認(rèn)立為在政府采購(gòu)中對(duì)美國(guó)企業(yè)實(shí)施歧視，將對(duì)該國(guó)家實(shí)行“采購(gòu)禁令”，即政府不得從該國(guó)采購(gòu)貨物、服務(wù)或工程。實(shí)際上，美國(guó)政府采購(gòu)中外國(guó)所僅占比例9%之低。
在經(jīng)濟(jì)全球化同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民族化傾向，政府采購(gòu)是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策重要組成部分，理應(yīng)在立法上體現(xiàn)對(duì)國(guó)內(nèi)民族產(chǎn)業(yè)的保護(hù)，筆者認(rèn)為可規(guī)定下列措施：⑴產(chǎn)品原產(chǎn)地限制，規(guī)定產(chǎn)品國(guó)產(chǎn)化比重；⑵價(jià)格優(yōu)惠，即在國(guó)內(nèi)投標(biāo)的性能相同情況下允許以優(yōu)惠價(jià)格優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品；⑶使用外匯平衡、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)環(huán)境等正當(dāng)理由，規(guī)定限制與禁止外國(guó)供應(yīng)商涉足的領(lǐng)域；⑷貿(mào)易補(bǔ)償，要求中標(biāo)外國(guó)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)達(dá)的到某種比例國(guó)內(nèi)采購(gòu)份額或者轉(zhuǎn)讓某項(xiàng)技術(shù)或者在本地實(shí)業(yè)投資直接設(shè)廠，總之借鑒國(guó)際通行做法，使我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)顯現(xiàn)內(nèi)緊外松的格局，為民族產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間。
今后若干年是政府采購(gòu)制度全面建立的關(guān)鍵階段，立法任務(wù)繁重，《政府采購(gòu)法》及其配套法律法規(guī)的制定應(yīng)充分貫徹透明化原則，公平競(jìng)爭(zhēng)原則，效益原則，保護(hù)民族工業(yè)原則，構(gòu)建一個(gè)即符合國(guó)際慣例，又適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的和諧統(tǒng)一的政府采購(gòu)制度。
