[ 歐陽昆侖 ]——(2004-8-7) / 已閱19110次
浙江省鄉鎮機構的調整與改革初探---作者歐陽昆侖
內容提要：一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執行機構的完善，因為一個建全的機構重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發展，一個法制社會控制體系最主要的標志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執行組織是很重要的，執行組織的結構如何，都會影響到法的效能地發揮。因此，平時我們在加強立法的同時也要考慮到其執行機構的完善等問題，在對黨提出加強社會法制建設的理解時要從立法和機構的完善兩個方面進行，避免一手硬一手軟的情形。在我國立法工作取得一定成績的情景下，黨中央在十六大上提出進一步改革和完善政府的工作機構無疑是十分明智的。現我以我省鄉鎮機構為例，從鄉鎮控制體系、鄉鎮機構的狀況、鄉鎮司法干部的數量和質量、鄉鎮機構的監督缺陷等問題進行探討與分析，就此提出自己關于我省鄉鎮機構的調整與改革的一些看法與建議。
關鍵詞：鄉鎮機構 調整 改革 人民法院 人民檢察院 鄉鎮人大 監督
任何社會都需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發展，在階級社會里這種控制體系最主要的標志是法律體系，當然還有道德和紀律以及習俗等等。而法制體系是由概念、組織、規范等要素組成，但徒法不能自行，其執行組織是很重要的，執行組織的結構狀況如何，對社會治安狀況的好壞，官員的勤政廉潔，良好的社會風氣的形成是相當重要的。黨中央提出一手抓建設，一手抓法制的方針無疑是十分重要的。我們在理解上，除了要考慮立法完善外，還要考慮機構的完善等問題，要全面抓，不能有一手硬，一手軟的狀況。在十六大上中央提出進一步改革和完善政府的工作機構無疑是十分明智的。目前我國鄉鎮治安尚未實現根本好轉，執法機關有法不依，執法不嚴，違法不究，執法犯法等腐敗現象將在一定范圍內長期存在，并在一段時期有愈演愈烈之勢。究其原因，無不與鄉鎮機構的體系有一定的關系，特別是鄉鎮機構組織方面的問題尚未引起人們的重視和研究。目前我省鄉鎮機構組織體系上存在的問題，我以為主要有：
一、鄉鎮機構過于疏散，使鄉鎮控制體系在結構上存在較大的空隙。改革開放以前我國農村實行的是人民公社的體制，自十一屆三中全會以來，我國針對過去的弊端，進行了一系列的改革，農村實行社政分開、家庭聯產責任制，使城鄉個體戶有了發展。隨著改革地深入，社會經濟體制引起了一系列的變化，特別是黨的十六大提出了全面建設小康社會的目標，使經濟交往更加頻繁，人口流動量不斷增大，出現空前活躍的局面。可是，鄉鎮機關調整和改革滯后，與原有的體系出入不大，因而出現較大的空隙，使權力的消極性和被動性過度得以體現，即許多治安問題，沒人去管、去過問、去消化。不少地方“告狀無門”、“族權當道”，以權謀私的情況層出不窮，出了什么事，要出錢“請客”、“送禮”；拉關系、走后門去解決，甚至“族長”說了算，這些情況已不是個別的情形，并在一段時間有趨于急劇增多之勢。同時，在經濟體制改革中，會出現許多新情況、新問題、新糾紛，這些新的矛盾要司法機關采取合適的手段去調整和解決。可是，現在還沒有這樣的專門機關去解決那些已經違法尚不構成犯罪，或情節輕微不需要處以刑罰的案件；或雖有機關，但是沒有充分履行自己職責。因此，群眾有意見，缺乏安全感，使不少民事糾紛或生活瑣事演變為重大的刑事案件。
二、鄉鎮機構不健全，存在一頭“大”，幾頭“小”的狀況。主要表現為目前我國政府實行四級制，即中央、省（自治區或直轄市）、縣、鄉鎮，但實際上，省以下還設有地區或市，因此實際上存在四級政府，五個層次。鄉鎮政府五臟雖小，編制卻一應俱全，有了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第52條關于鄉鎮的人民政府職權的規定，該管的不該管的，它都“管了”，結果出現了消化不良全身浮腫——人浮于事這一頭“大”的局面。
但鄉鎮司法機關卻不健全，表現為司法機關，一般只有四個層次，雖然公安機關在縣以下設有派出所（警區），縣人民法院，下設有法庭，可是派出所（警區）與法庭在農村的鄉鎮中未設或未設齊全的為數不少；在城市，區以下一般未設派出所，檢察院只設到縣。所以鄉鎮（城市相當鄉鎮的街道辦事處）這一級政府一般沒有完整的司法機關。突顯出鄉鎮司法機關薄弱的“小”。這樣基層司法權的獨立性就無談起。
鄉鎮人大也不健全。我國憲法確定的國家的政治制度是人民代表大會制度。憲法第三條規定，中華人民共和國的國家機構實行民主集中制原則。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。“一府兩院”的國家機構，其權力來源是人民代表大會。在人大會閉會期間，人大的部分職權由其常設機關常務委員會行使，我國只在縣以上的各級人民代表大會設立常務委員會，在鄉鎮的人民代表大會只設立“主席團”，而鄉鎮人民代表大會“主席團”只有設常務主席一人，并可設副主席1人至2人，和鄉鎮政府在一起工作。因此，鄉鎮人大的“小”，表現的非常直接，這樣不但體現不了鄉鎮人大在國家機關中的地位，而且也使人們在主觀上輕視了人大的功能，誤以為人大只不過是“花瓶”供擺設而已，沒什么作用，這樣對我國民主和法制建設是非常不利的。
三、司法干部的質量和數量都不適應新形勢對加強法制的需要。隨著經濟的發展城鎮人口不斷增多，建設用地的不斷擴大，一個城市街道辦事只有幾個或十幾個公安干警，處往往要管好幾萬人，甚至十幾萬人，沒有法院，也沒有檢察院。農村一個鄉鎮一般都有萬人以上，多的有數萬人，有的只有幾個警察，一般也無法院，更不要說檢察院。面對現狀不但現有司法干部素質不符合要求，就是有高質量的干部，也搞不過來。而鄉鎮一級政權中的治安、調解等組織又流于形式，缺乏統一組織去協調它們的關系。我以為這種組織疏松，必然導致防范違法犯罪不力的局面。因此，大量案件和糾紛積壓，無人過問，解決問題靠“開后門”。目前不但有干部質量問題，當務之急，更迫切的是數量問題。而這又往往使“小事”導致新的更大是糾葛，甚至發展成惡性案件的原因之一。
四、對鄉鎮機構的監督也有不少缺陷。隨著現代社會公共事務增多，國家機關權力急劇膨脹，國家各種監督制度和監督手段得到了發展。在我國的監督機制中，首先是政黨監督、權力監督（人大監督），其次是法律監督和行政監督，同時還有群眾監督、輿論監督等。鄉鎮權力機關中也存在這樣的監督，但它的監督多來自上級權力機關，這些縱向監督相對來說較間接。由于鄉鎮機構的不健全，必然會導致鄉鎮機構的監督體系不完善，造成監督分工不明確，不協調，很難使監督發揮最大的效率。《浙江省縣、鄉兩級人民代表大會代表選舉實施細則》第9條第三款規定“鄉級選舉委員會的組成人員，由本級人民政府提名，報縣級人民代表大會常務委員會任命。”這就告訴我們鄉鎮人大的代表不是間接由鄉鎮政府產生也是由它主要確定的，試問一個由鄉鎮政府提名的選舉委員會產生的代表，如何能夠去監督鄉鎮政府？鄉鎮人大對政府的監督也就變得徒有其名。
人民檢察制度設計的實質在于法律監督，而訴訟監督是實踐中的一個重要法律監督方式。在其他監督沒有那么直接的效力的情況下，鄉鎮沒了人民檢察院的設置，就幾乎等于在鄉鎮取消了對民事、行政、刑事各個訴訟程序的監督。有的鄉鎮政府和官員違反法律，侵害公民權利，公民因種種原因不敢起訴或難以起訴，如有檢察機關幫助起訴不但有利保護公民權力，也維護了國家的法制。非常典型的例子就是鄉鎮政府官員向農民亂收費、亂攤派問題，中央三令五申，就是禁而不止。如讓檢察機關運用法律手段起訴這些部門，不但保護了公民的權利也使中央的政策和法律得以貫徹執行。而實踐中大量存在的刑訊逼供、超期羈押、久拖不審、久審不決、裁判不公、執法不力等違法現象，都要求進一步加強訴訟監督權，只有這樣才能有效地懲辦腐敗、防止擅斷。
五、罪與非罪由于認識上存在誤區，對一些治安問題不能正確把握。由于法律知識普及不夠，鄉鎮中存在把一些尚未構成犯罪的問題當成犯罪看待，也存在把本來已構成犯罪的案件當成一般糾紛對待。許多兩可之間，或已構成違法而尚不構成犯罪的不大不小的問題，沒有合適的機構來解決，而這些事情在鄉鎮中大量的存在。因此許多問題未能有正確地解決，即使解決了一批問題，有產生了一批新問題，這是造成社會治安不能根本好轉的基本原因之一。
六、法院不能便民效益、效率意識，社會風氣等原因也會影響著人們對公正地追求。隨著有中國特色的社會主義市場經濟的發展，效益和效率的意識也深入人心，人們在市場中追求效率和效益的同時難免會偏離公平的天平。由于鄉鎮不設法院，人們訴訟得來回穿梭于異地法院之間，這樣無形中增加了人們訴訟過程時間和金錢的消耗，為人們訴訟增加了不便。如果人們只一味的追求效益、效率，就有可能放棄對公正地追求，從而放棄了訴訟。中華民族幾千年來的“忍氣吞聲”、“忍氣求財”等習俗，不會在短時間內消失，它會左右著人們的思想，影響著人們對公正的追求。也會影響著社會治安的好轉。
此外，立法不完善，有法不依，執法不嚴等情況依然存在。
總之，上述種種原因要求我們對鄉鎮機構的調整與改革提出了實質性的要求。那么究竟應當怎樣具體調整與改革呢？我以為可以從以下幾個方面進行：
一、明析鄉鎮政府的行政權力，精簡行政機構。由于鄉鎮機構的不健全，鄉鎮政府除了行使本行政區內的行政權外，還管理公安、司法行政、民政、計劃生育等“行政”工作。我認為應該把公安的權力還給公安；把司法的權力還給人民法院；把檢察權還給人民檢察院；把社會法律工作交給以律師為主體的社會；把計劃生育的工作交給村（居）民委員會；把民政中大部分的權力交給社會慈善機構一類的社會公益事業單位等。從而使鄉鎮的機構的人員得以極大的精簡，職能得到更大地明析。只有明析了鄉鎮政府的職能，才能有效地防止由鄉鎮政府“獨家經營”滋生暗長起來的腐敗，從而使“有求不應”的行事作風得到有效地控制。也使人們對鄉鎮政府監督提供了方便之門。
二、把司法機關建立到基層。由于鄉鎮這一級政府一般沒有完善的司法機關，而鄉鎮或街道辦事處它們處于治安的最前線，現有司法干部的力量是很不夠的。因此應充實鄉鎮政權，設立公安派出所（警區），人民法院（考慮到人民法院上下級之間只有監督的關系，固取消了人民法庭的說法）和檢察院，建立第一線的司法干部力量。這是加強法制建設，調整與改革司法機關的最基本的一環。特別是把人民法院設到鄉鎮和城市街道辦事處更是迫切的需要。幾萬甚至十多萬人，他們在生活中、生產中、各種交往中，必然會存在許多的糾紛和案件，而這些案件除了少數，是要經過公、檢、法三個機關依程序處理的外，而絕大多數案件，在刑事方面屬于自訴案件，在民事方面多數是可以調解處理的。這就是說大多數屬于人民法院直接受理來承擔和辦理的，而單靠司法助理員，或基層調解和治安管理組織是不能勝任的。在街道辦事處和鄉鎮設立人民法院就可以從根本上解決人民群眾告狀難的問題，并在根本上保障法律的實施與執行，維護法律的尊嚴，這是法制建設重大的一步。離開了這一不，許多問題都難以克服，對現實社會治安綜合治理是十分重要的。因為有了專門依法辦案和調解的國家機關，就可以把大量的問題，解決在萌芽狀態，降低重大案件的發案率。
在我國的國家權力架構中，檢察機關是與國家行政機關、審判機關平行的國家機構，由人民代表大會產生并向其負責，享有獨立的憲法地位，行使專門的法律監督職責。檢察機關以監督國家法律統一正確實施、維護其他國家權力依法行使為基本職能，對政府行使國家行政權的行為和法院行使國家審判權的行為依法進行法律監督。在鄉鎮如果只設有人民法院而沒有設置人民檢察院，隨著法院獨立性的加強，法官責任加大，法官的違法可能性增強，這也要求也應加大對司法人員監督的力度。2003年，全國檢察機關進一步加大對職務犯罪案件查辦力度，全年共立案偵查各類職務犯罪案件3.8萬多件，查辦涉嫌犯罪的縣處級以上干部2600多人，其中縣級以下占總量的84%多。2003年，全國檢察機關反貪污賄賂部門，共受理案件線索55333件，初查48101件，立案偵查31953件，其中查辦縣以上干部2390人，其他為鄉鎮以下的干部。通過辦案，為國家挽回經濟損失41億余元。2003年共立案偵查瀆職侵權案件7600多件。其中查辦縣處級以上干部濫用職權、玩忽職守要案230多人，查辦司法和行政執法人員徇私舞弊、貪贓枉法、包庇放縱犯罪案件7100多人。以上三組統計數據中，其中大要案立案數明顯高于2002年。因此在鄉鎮設立人民檢察院，加強法律監督確實必要，因為基層有法不依的情況相對比上層更要嚴重一些。這一方面有利于防止和約束司法腐敗；另一方面，檢察機關對鄉鎮國家工作人員職務犯罪的立案偵察、提起訴訟又是其監督執法的重要表現，國家工作人員利用職務之便進行犯罪，不僅是違反刑法的表現，而且更重要的是弄權瀆職、擾亂嚴格執法的政治腐敗現象。當然這樣增加機構，會要適當的增加人員和財政開支，但我以為可以從精簡行政機構人員和壓縮司法上層編制來充實基層等辦法加以解決。以為鄉鎮司法機構的調整與改革要抓住在鄉鎮（城市街道辦事處）建立人民法院為中心，公安和人民檢察院為兩翼的司法機關。如果把司法比作大鵬，有了人民法院這一軀體，缺少公安和人民檢察院這兩只堅硬的兩翼，這只大鵬也飛不起來。所以在鄉鎮增設派出所，人民檢察員是非常必要的。
三、加強鄉鎮人大建設增強人大職能，進一步提高基層人大的領導和監督力度。在我國一切國家權力機關都受人大領導和監督，在實際生活中由于人大的領導乏力，人大的監督形式的非經常性、非具體性和非同步性，極易導致行政權和司法權的專斷和膨脹。特別是現在鄉鎮由于機構的不建全，人大的領導和監督更流于形式，更容易導致行政權和審判權的專斷和膨脹。這就要求我們在加強司法建設的同時要加強人大的建設。鄉鎮人大的建設可以從以下幾個方面進行：
（一）、穩定鄉鎮人大的“主席團”成員，改變鄉鎮人大會后，只由常務主席一人辦公的情況，改為鄉鎮人大“主席團”一起辦公。由于鄉鎮人大代表多來自生產第一線，多半是兼職代表（即人民代表大會代表在任期內既從事一定的代表工作，又不脫產生產或工作崗位）。試問；為生產和工作而忙碌奔波的人大代表，如何去盡心盡責完成人民的使命？所以，我認為必須給“主席團”中的人大代表一定的經濟補貼，使他們變成“專職代表”（即不參加生產或工作而純粹以代表為職業的代表）在任期內能夠安心于人大工作，便于鄉鎮人大對本級政府和其他機關的監督，此外“主席團”的成員也不多，控制在十人左右，財政開支也不大。
（二）、提高鄉鎮人大的“主席團”成員的參政議政的能力。主席團成員是鄉鎮人大的核心，他們的參政議政能力的如何將間接的關系到基層人民群眾的根本利益。對他們進行必要的法律和法規的培訓學習，增強他們的知法、懂法、守法、用法的能力，使他們有了一定的法律素養，樹立起依法辦事的觀念。做到依法對行政、司法機關等的監督，確實履行人大代表的職責。有利于我國法律在鄉鎮的宣傳和普及，使人大代表成為法律工作的派頭兵。并根據當地情況，根除陳規陋習，進行社會主義風尚的宣傳，落實有關事宜，直至在法律許可范圍內解決和處理一些問題。
（三）、修改《浙江省縣、鄉兩級人民代表大會代表選舉實施細則》中關于鄉鎮選舉委員會的組成人員，由本級人民政府提名，報縣級人民代表大會常委會任命的產生的辦法。改為鄉鎮選舉委員會的組成人員由鄉鎮“主席團”成員提名產生，報縣級人民代表大會常委會任命的產生的辦法。鄉鎮人大的“主席團”直接受縣一級人大常委會領導，這樣不但使縣一級人大常委會，直接掌握基層情況，有實際的權力，而且有利于加強基層權力機關對同級政府、司法機關的實質性的領導和監督，抓好法制建設。同時協調鄉鎮的人民法院、公安派處所（警區）、人民檢察院等之間的關系，監督和檢查它們的工作，落實責任制。
四、加強人民群眾的自治組織的建設。根據我國憲法規定：在城鎮設立居民委員會，在農村設立村民委員會。居委會、村委會內設治保、調解兩個委員會，負責治安保衛、人民調解工作。治安保衛和人民調解雖屬群眾自治組織，但憲法賦予它們法律地位，也屬司法體系。目前這兩個組織存在流于形式的情況，因此，必須嚴格按照治保條例和調解條例辦事，特別在農村要防止這些組織掌握在家族手中，成為“族權”，要使治安、調解組織負責人身體力行、辦事公正，不徇私情。除了要加強對這些組織的法律學習外，還進行必要的思想整頓和業務訓練，做到報酬落實，任務落實，加強領導，發揮其組織作用。如與調整和改革后的鄉鎮政權的權力有重疊，視地方的實際情況給予適當增減。
隨著我國在經濟體制等方面的改革深入，必然會引起社會生活的各個方面的變化，當然對于社會矛盾各種消極因素的產物——違法和犯罪現象，也會有某些新的變化，作為社會防范的法規法律，也會做相應的變化，而作為社會防治違法犯罪體系——社會控制體系的結構也必然要作相應的變革，才能適應社會發展的要求，以利于防治犯罪的產生，實現社會治安的根本好轉。在鄉鎮機構中實行調整和改革，使鄉鎮人大“主席團”、政府、人民法庭、公安派出所、檢察院、治保、調解委員會等并存，實行交叉的方式來解決基層人民群眾中有礙治安的問題，使鄉鎮機關不但有條的分工，而且有塊的綜合，改變過去只有縱的聯系，而無橫的聯系情況，并增加“條”的密度和強度。這僅僅是一種的不成熟地設想和理論探索，是否適當是可以試行和討論的。究竟如何對鄉鎮機構進行調整和改革，當然還有待實踐來回答。但我相信隨著我國社會經濟的發展，立法的不斷完善，我國的鄉鎮機構的調整和改革必將會不斷的發展和完善。
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