[ 唐光禮 ]——(2004-8-17) / 已閱26242次
對審理山林權屬糾紛案件適用法律的探討
湖南省中方縣人民法院 唐光禮 李元洪
一、山林權屬糾紛的起因
1982年在農村實行家庭聯產承包責任制以后，就產生了責任山（承包山）和自留山，除集體外，個人也擁有了對山林的經營權或所有權。在對山權權屬進行劃分時，按照“林業三定”原則及相關政策，由政府給重新分配的所有權和使用權進行了登記造冊，并頒發了相應的的自留山使用證或承包合同書。但由于當時時間短、任務重、條件艱苦，加上一些方法上的粗放和工作上的麻痹，難免出現界址不明、權屬不清，甚至重復填證等種種現象。若干年后，林農在對這些山林進行經營和收益時，許多矛盾便暴發了出來，從而形成了山林權屬糾紛。事實上，這類糾紛是因他人的侵權而導致，而非行政管理而引起。
二、人民法院對審理山林權屬糾紛適用法律的演變
1991年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)頒布實施以后，重新規范了山林權屬糾紛的確權、復議和訴訟途徑，特別是人民法院在受理、審理和裁判形式上發生了重大變革。主要表現在：
㈠立案程序上的變化
《行政訴訟法》頒布之前，山林權屬糾紛主要適用《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)和《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》(以下簡稱《民事訴訟法》)等有關規定。1985年1月1日公布的《森林法》第十四條第三款規定：當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內，向人民法院起訴。起訴時以爭議相對方為被告,依照民事訴訟法,提起民事訴訟。人民法院以民事案件立案受理。而《行政訴訟法》頒布以后，根據該法第三十條規定，人民法院在受理山林權屬糾紛案件時，必須審查：
1.人民政府是否依照《森林法》第十四條（修改后《森林法》第十七條）第一、二款的規定對爭議進行了處理，并作出處理決定。這是提起訴訟的前置條件。
2.當事人不服人民政府的處理決定，是否申請了行政復議。《行政訴訟法》第三十七條規定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟。也可以直接向人民法院提起訴訟。（注意在這里當事人有選擇的權利，既可以申請復議，也可以直接向人民法院起訴）。在1999年10月1日《行政復議法》頒布施行后，依照該法第三十條之規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”根據此條規定，當事人對人民政府的處理決定不服，必須先申請復議，把行政復議作為提起行政訴訟的先決條件和必經程序。（注意這里當事人無選擇余地）
3.當事人是否作為行政訴訟提起。
在行政訴訟法實施之前，人們習慣于將山林權屬糾紛作為民事侵權糾紛來起訴，人民法院以確認之訴來審理。行政訴訟法實施以后，根據最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(以下簡稱“意見”)第七條之規定：公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應作為行政案件受理。據此，人民法院在受理山林權屬糾紛案件時，才將過去按民事案件立案的作法改為行政案件來受理。
4.是否以人民政府作為被告(包括復議機關)。因為對山林權屬進行確權是人民政府作出的具體行政行為，根據行政訴訟法和“意見”第七條規定，作為被告的不再是與當事人有爭議的相對方，而是以政府為被告，按行政訴訟提起。
5.是否超過起訴期限。（關于起訴期限在第三大點作為法律適用問題進行闡述)。
㈡審理內容上的變化
按照民事案件審理時，主要審查雙方當事人對權利主張所依據的事實依據和法律依據，而沒有涉及到政府的行政行為的合法性和正確性。而作為行政案件審理時，除了審查原告和第三人所提供的證據外，主要審查被告(人民政府)作出具體行政行為(即處理決定)所依據的法律、法規和政策規范性文件，著重在程序上是否合法、事實上是否清楚、適用法律是否恰當等問題進行審查。因為行政訴訟法規定了被告負舉證責任。
㈢審理結果上的變化
按照民事案件審理時，人民法院可以組織當事人如原告、被告以及第三人根據民法原則進行調解，如調解成功，自然達到息事寧人休爭的目的，皆大歡喜；既使調解不成，法院還可以根據民事訴訟法(試行)和《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱民法）有關規定，在尊重歷史、遵循事實和根據現實，對爭議山林(指林木、土地)的所有權或使用權歸屬作出確認判決，直接確權給當事人一方或雙方。
按照行政訴訟法作為行政案件審理山林權屬糾紛時，按照行政訴訟法第五十四條的規定，只能作出如下兩種判決中的其中一種：
1.具體行政行為證據確鑿、適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持。本文指維持人民政府作出的行政處理決定(包括復議決定)。
2.具體行政行為有證據不足、適用法律、法規錯誤、違反法定程序、超越或濫用職權之一情形的，判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。
除此之外，法院沒有其他可行辦法，更不能進行調解。這一規定，從表面上看體現了審判權高于行政權，但由于不能對錯誤的具體行政行為進行糾正，即不能作出實體判決，而僅僅只起到一種監督作用，對當事人的訴爭沒有終結，勢必在撤銷政府的處理決定后，同時也把當事人再推給政府，一定程度上講也會給政府增添了新的行政負擔和工作壓力。
三、目前審理山林權屬糾紛案件適用行政訴訟法存在的問題
《行政訴訟法》的頒布，是我國司法制度的一大進步，標志著我國已步入“依法治國、依法行政”的法制軌道。對保護公民、法人或其他組織的合法權益、維護和監督行政機關依法行使行政權、改進和提高行政效能、擺正行政機關和審判機關的位置具有十分重要的意義，使長期受到“官貴民賤”、“民不可告官”等封建愚昧思想壓迫的勞動人民，真正體會到民主自由的權利，實現了“民可以告官”這一法律觀念的重大突破。但一部法律同樣需要實踐來證明她的完整性和可行性。十多年來的審判實踐表明，筆者覺得適用行政訴訟法調整山林權屬糾紛，在很多方面暴露了她的不成熟性，具體表現在：
1.在立案受理環節上，諸法之間相互矛盾。
第一，關于行政復議必經程序(前置條件)問題。
不論是舊的《森林法》第十四條還是修改后（1998年）的《森林法》第十七條，同在第三款這么規定：當事人對人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起一個月內,向人民法院起訴。沒有規定以行政復議為前置條件。1991年10月1日頒布的《行政訴訟法》第三十七條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。根據此條，當事人還可以有選擇，既可以先申請行政復議，只是對復議不服時再起訴，也可以不經過復議，直接起訴。雖然該條同時還規定：法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服，再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規規定。而《行政復議法》是1999年10月1日才開始施行，那么在此之前和《行政訴訟法》頒布以后這段時間當事人該怎么辦，法院如何操作？既使當時有《行政復議條例》，該條例也未作出相應規定。
當《行政復議法》頒布實施以后，該法第六條第(四)項規定了“對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議。”(注意是可以申請復議)。而該法第三十條同時又規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據此條，如當事人對人民政府的處理決定不服的，應當先申請行政復議，對行政復議不服，才能向人民提起行政訴訟。對同一內容作出不同限制，由此看來，不同時期、不同法律甚至同一部法律不同條款之間規定都不一致，使得對山林權屬糾紛案件的立案標準難以適從。
第二，對當事人提起訴訟的期限規定不一致。
《森林法》規定當事人提起訴訟的期限是一個月。《行政訴訟法》第三十八條第二款規定：申請人不服復議決定的，可以在復議決定之日起十五日內向人民法院提起訴訟。第三十九條規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。而在《行政復議法》施行之前（未規定行政復議行為是提起山林權屬糾紛行政訴訟的前置條件)，如果當事人直接向法院起訴，若適用《行政訴訟法》第三十九條的規定，這顯然與森林法的規定相矛盾。
2.在審判結果方面人民法院(包括二審法院)只能在程序上而不能在實體上作裁判，不利于糾紛的終裁解決，容易導致循環訴訟。
人民法院在適用行政訴訟法審理山林權屬糾紛案件時，其結果不外乎兩種：要么維持政府的處理決定，要么撤銷或部分撤銷，充其量也只能判決被告(政府)重新作出處理決定。但不論以何種方式結案，一旦上訴，二審法院也只能按照《行政訴訟法》第六十一條進行程序上的處理(判決)，既不能調解，也不能作實體上的改判。假設二審法院裁定撤銷一審判決，發回重審，則進入新的一輪訴訟程序。如果再審撤銷被告處理決定，限其重新作出處理決定，當事人對決定又不服，再次進入訴訟程序，如此往復，訴訟在循環，糾紛在延續，除非行政相對人息訴，否則，永無止盡。不難想象還有多種情形可能引起循環訴訟，這是法院只能作出程序裁判所導致的必然后果。
有這樣一個典型案例：1998年中方縣新建鄉黃金村（以下稱黃金村)與本縣蔣家鄉樓溪村第6、9村民小組(以下簡稱6、9組)在兩鄉交界處豬形發生山林權屬爭議，中方縣人民政府山林糾紛調處辦公室以中山林決字【1998】第04號處理決定，將爭議山場林木、林地所有權確權給蔣家鄉6、9組所有，黃金村不服，起訴到法院，法院以被告程序違法撤銷04號處理決定，并判決由中方縣人民政府重新作出處理決定。縣政府接到判決后，作出中政決字【1999】第07號處理決定，將爭議山場依然確權給6、9組。黃金村又不服，于1999年９月起訴到縣法院，縣法院撤銷被告中政決字【1999】第07號處理決定，并判決被告限期重新作出處理決定。2000年被告還是以同樣的事實與理由作出與第07號處理決定基本相同的處理決定，黃金村再不服，起訴至法院，法院感到很為難，也只有再次撤銷縣政府的處理決定，如此往復，直到2002年黃金村還在為該官司奔忙于政府與法院之間。此案例正好映證了“意見”第36條所規定的情形：即當事人對人民法院判決撤銷行政機關的具體行政行為后行政機關重新作出的具體行政行為不服的，可以作為新的行政案件向人民法院起訴，對（這種翻新的行政案件法院亦無良策)盡管此條同時還規定：如果行政機關以同一事實和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為的，人民法院應根據行政訴訟法第五十四條第(二)項和第五十五條的規定判決撤銷。(此規定有重復之嫌)并根據第六十五條第三款的規定處理(此條對行政機關的約束有點青蜓點水)。而第五十五條只規定了：人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為（但毫無懲罰性），這樣不難看出：行政機關作，人民法院撤，撤了作、作了撤，誰又來作法院與政府之間的裁判呢？一旦進入這種惡性循環狀態，不僅使當事人不堪重負因訴累帶來的經濟上的負擔，就是法院和行政機關也感到力乏無味。有悖于法律賦予人民法院的二審終審裁判權的規定。上述案例中，新建鄉黃金村為打這場官司，來回在政府與法院之間跑了五年，村里沒錢了，要求村民集資捐款，老百姓叫苦，村干部喊累，正是：你行你的行政權，我用我的審判權，管他糾紛有沒有完，只有當事人苦不堪言。
3.必然的第三人也是導致循環訴訟的內因之一。我們知道山林權屬的糾紛必然是兩方甚至兩方以上的當事人對山林的權屬發生爭議引起的。政府確權給其中一方(或雙方)后，肯定使另一方或(雙方)面臨對權利的全部或部分失去，實際上就產生了民法意義上的第三人(屬于對處理結果有直接利害關系或有獨立請求權的第三人)這是山林權屬糾紛行政確權案件區別于一般行政案件的重要標志。一般行政案件，行政相對人只有一方(或一人)，如工商行政處理決定，公安行政拘留處理決定等，不會存在與被處罰人權利相關的第三人。這一特點，注定有一方對權利的失去后不服，從而引起新的行政訴訟。
四、山林權屬糾紛應由民訴法調整
從以上幾個方面的表象和存在的問題看，適用《行政訴訟法》審理山林權屬糾紛，確實存在許多令審判機關或者行政機關自身無法解決的矛盾，要徹底解決行政機關和審判機關相互踢皮球現象的發生，切實保護當事人的合法權益，筆者認為，對山林權屬糾紛的審理應適用民事訴訟法的程序來處理：
于法有據。山林權屬同樣是一種財產權。《民法》第七十四條第（一）項規定，勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有，包括（一）法律規定的集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。同時第81條第三款、第四款也對森林等作為一種財產所有權加以規定，也適用合同法調整。所以，應由民法來調整。
根據民訴法規定，對爭議的處理可以適用調解原則，有利于訴爭的徹底解決，避免了循環訴訟。
政府可以確權，但應視為一種仲裁，當事人對仲裁不服，可按照民事訴訟起訴，這樣就避免了政府與法院對山林權屬爭議處理的效力上形成對壘。
（作者單位：中方縣人民法院，0745—2234969）
