[ 卞軍民 ]——(2004-8-24) / 已閱32111次
《行政許可法》促進了政府行政理念的更新
第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議8月27日通過了《行政許可法》，這標志著我國各級政府執政為民，再造有限、透明、服務政府和強化行政審批監督的理念在法律上得到了具體的體現。
一、《行政許可法》體現了政府執政為民的思想
市場經濟運行機制的建立，實現了主體的回歸，公民和其他市場主體第一次能夠獨立地決定自己的命運。但是，由于政府的執政理念沒有轉變，在開展各項經濟活動時，公民和其他市場主體還要經常性地受到政府的干預。種類繁多的行政許可捆住了市場主體的手腳，降低了市場運行的效率。公民雖然擁有市場主體的身份，卻并沒有真正享受到市場主體應有的權利。一些基本的經濟活動必須經過幾個甚至幾十個政府部門的批準，在一個又一個行政審批的環節中，市場主體的權利被消解掉了。
《行政許可法》確立了有限政府的觀念。它第一次將那些市場主體做得了而且做得好的事項完全交給了市場主體，大大縮小了政府審批的范圍，從根本上實現了還權于民。因此，《行政許可法》的頒布，是公民和其他市場主體權利的一次大解放。《行政許可法》從限制政府的許可權力，保護公民和法人的基本權利兩方面體現了執政為民的思想。
《行政許可法》明確規定了行政許可的平等原則，最大限度地實現了行政審批標準的全國統一，為建立公平合理的競爭秩序提供了法律上的保證。與此同時，為了防止行政審批中出現與民爭利現象，《行政許可法》還規定了審批服務的具體規則，對那些朝令夕改的審批行為，法律還特別規定了行政機關的補償機制，這一點對遏制市場經秩序管理混亂現象，保護公民和其他市場主體的合法權益具有非常特殊的意義。因此，《行政許可法》的頒布，為貫徹執政為民的思想提供了可靠的制度保證。
《行政許可法》在嚴格程序中也彰顯了執法為民的思想。在總共8章83條的法律中，有29條是關于行政許可實施程序的規定，占條文總數的三分之一強，其涉及申請、受理、審查、決定、期限、聽證、變更、延續、特別程序等行政許可實施的方方面面。嚴密、細致的程序規定，極大地方便了群眾，體現了執法為民、依法行政的精神。有關程序的每一個條款中，無不體現了便民原則：省級政府經國務院批準，可將幾個行政機關行使的行政許可權相對集中；一個行政機關實施行政許可涉及機關內部幾道環節的，應當“一個窗口”對外；依法需要幾個部門幾道許可的，可以由一個部門牽頭征求其他部門意見后統一辦理，或者實行聯合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”；行政機關應當將有關行政許可的事項、條件、數量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本在辦公場所公示，以防止“暗箱操作”；行政許可申請可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式提出，也可委托代理人提出，不必都親自到行政機關辦理；行政許可決定盡量做到當場受理、當場決定，不能當場決定的，要出具受理憑證，并最遲在30日內作出決定。行政許可法在程序方面的規定不僅嚴格，而且細致，極具可操作性。如規定行政機關的受理決定要加蓋公章并注明日期，以便有據可查；申請材料不齊全的應當一次性告知，以免當事人多跑路；不予受理的行政許可要書面答復等等。
二、《行政許可法》再造有限、透明、服務政府
從行政審批制度改革的啟動，到《行政許可法》的出臺，我國政府的管理理念、工作思路、施政方式發生了深刻變化。隨著《行政許可法》的出臺，“跑”審批將一去不復返，曾經高高在上的政府將在一個相對平等的平臺上與公民對話。從“行政審批”到“行政許可”，一詞之差，卻反映了政府在管理理念上的變化和突破，意味著政府正從管制型政府向有限政府、透明政府和服務政府轉變。
有限政府。《行政許可法》將行政許可的設定權嚴格限制在法律、法規和地方政府規章以上，剝奪了部門規章和其他行政規范性文件的設定權，有力地遏制行政權力擴張的趨勢。這一規定意味著，今后只有法律、法規有權設定行政許可，其他任何形式的紅頭文件都不得染指許可，否則均屬無效。
為了從根本上減少和控制行政許可的種類和數量，《行政許可法》還通過劃定許可范圍，列出許可項目等方式規范立法機關的設定行為，強調凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，均不得設定許可。即使已經設立定的行政許可，也不宜長期存在，行政許可的設定和實施機關必須適時進行許可評估，及時修改和廢止已經設定的行政許可。當然，尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。否則應停止實施。這些規定對于保障各級行政機關依法實施必要的行政管理，遏制各級行政機關濫設行政許可具有重要意義。
透明政府。隨著政務公開的蔚然成風，建立透明政府的觀念已深入人心，但在沒有制度和保障的前提下，公開顯得相對乏力。《行政許可法》明確要求，設定和實施行政許可應當遵循公開原則。行政許可的實施機關、條件、程序、期限等必須公開，未經公布的，不得作為行政許可的依據，而且申請人有權要求行政機關提供相關的資料。起草法律草案、法規草案和省、自治區、直轄市人民政府規章草案，擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。行政機關應當將法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。行政機關作出的準予行政許可決定，要將有關決定和申請人的資料予以公開，允許公眾查閱。由此可以看出，公開透明的行政許可不僅是人們的普遍訴求，也是治愈行政腐敗頑疾的“特效藥”。有了法律保障和透明行政許可將給所有申請人提供一個更加公平的競爭機會，對那些長期籠罩在神秘政府陰影下行政使特權的許可機關和公務員來說，新的許可制度無疑是一束耀眼的強光，讓所有腐敗沒有藏身之處。
服務政府。瀏覽《行政許可法》條文，處處體現了以人為本的精神和公平、公正的原則：申請材料不齊全的，應當場或者在5日內一次告知申請人需要補正的全部內容；有數量限制的行政許可，符合條件、標準的，應根據受理先后順序作出決定；受理行政許可應在20日內作出行政許可決定；行政許可不得收取任何費用……這些人性化的規定，都將有利于政府依法行政，樹立良好形象，更好地服務百姓。針對目前辦理行政許可環節過多、手續繁瑣、時限過長等問題，《行政許可法》規定：經批準，一個行政機關可以行使其他行政機關的行政許可權；一個行政機關實施行政許可的，實行“一個窗口”對外；依法需要幾個部門辦理幾道行政許可的，可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告其他有關部門分別提出意見后統一辦理，或者實行聯合辦理、集中辦理；申請行政許可可以通過信函、電報等方式提出，申請人不必事事都到行政機關辦公場所提出申請；行政機關要在網站上公布行政許可事項，方便老百姓申請行政許可，并應當與其他行政機關共享有關行政許可信息，提高辦事效率；申請人提供的申請材料齊全，不需要對行政許可申請作實質性審查、核實的，行政機關原則上應當當場作出決定；除當場作出決定和法律、行政法規另有規定的外，行政機關原則上應當自受理之日起20日內作出決定；對涉及申請人與第三人重大利益的行政許可事項，行政機關應當告知申請人、利害關系人聽證的權利。這些制度將大大簡化行政許可程序，減少許可環節，方便老百姓申請和獲得行政許可。其精神實質就是將行政許可由政府的權力轉變為義務，從過去老百姓求政府辦事轉變為政府必須為老百姓服務。
三、《行政許可法》重審批更要重監管
實踐中，行政機關重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍；行政機關實施行政許可，往往只有權力、沒有責任。為了解決重許可、輕監管或者只許可、不監管的問題，《行政許可法》通過把對行政許可事項的監督檢查作為行政許可權的必要延伸，設專章規定了對從事需要行政許可的活動的嚴格監督檢查，把事前行政審批與事后嚴格監管有機統一起來，有利于行政機關及其工作人員改變管理方式。
《行政許可法》對行政機關的監管責任作了多項具體的規定。如上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。行政機關應當建立健全監督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監督責任。行政機關應當創造條件，實現與被許可人、其他有關行政機關的計算機檔案系統互聯，核查被許可人行政許可事項活動情況。行政機關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產經營場所依法進行實地檢查。行政機關根據法律、行政法規的規定，對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施進行定期檢驗等等。
《行政許可法》還明確規定，把行政許可權行政許可的實施權，延伸到對被許可人活動的監督的環節，即“誰審批誰監督”。同時，對監督行為本身也做了非常明確的規范。
第一，實施行政許可的行政機關或者其他有權的機關對被許可人必須進行監督，但是這種監督原則上以書面監督為主，即我們的監督檢查一方面要督促它，另一方面又不能擾民。
第二，對一些需要實地檢查的，行政機關在行使權的過程中要盡量減少與老百姓發生沖突。
第三，允許老百姓舉報和被許可人舉報，這是非常重要的一個方面。允許公民、法人和其他組織對被許可人的活動投訴舉報，這是充分利用當事人之間的利害關系來強化行政許可監督的重要方式，無論是那種方式，行政機關都不得干擾影響被許可人，都不允許吃、拿、卡、要。
《行政許可法》對行政機關該許可的不許可、不該許可的亂許可等行為，規定了嚴格的法律責任。同時，規定了實施行政許可原則上不準收費，實施行政許可不得索取或者收受他人財物，從而確保了權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤，從制度上防止利用行政許可“尋租”。
總之，《行政許可法》的頒布施行，對進一步轉變政府職能，改革行政管理方式，推進依法行政進程，都將產生深遠影響。保證行政許可法全面、正確地實施，是各級政府和政府各部門的一項重要職責，也是建設法制政府的一項重要任務。因此，各級行政機關工作人員特別是領導干部，都應該從貫徹“三個代表”重要思想、實現執政為民、全面推進依法行政的高度，充分認識實施《行政許可法》的重要意義，認真學習、準確理解、嚴格執行《行政許可法》，提高依法行政水平。（卞軍民）
