[ 段明學(xué) ]——(2004-8-24) / 已閱9145次
學(xué)習(xí)孫謙副檢察長(zhǎng)在第五屆全國(guó)檢察理論研究年會(huì)和省級(jí)院研究室主任座談會(huì)上講話精神之一
理性對(duì)待暫緩起訴制度
段明學(xué)
暫緩起訴，德國(guó)稱(chēng)為“起訴保留”（或“附條件不起訴”），日本通稱(chēng)“起訴猶豫”，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于具備起訴條件的犯罪嫌疑人暫時(shí)不予起訴，而是在規(guī)定的期限內(nèi)視犯罪嫌疑人的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)決定是否起訴的制度。在規(guī)定的期限內(nèi)，若犯罪嫌疑人表現(xiàn)較好，檢察機(jī)關(guān)就不再對(duì)其進(jìn)行起訴，訴訟程序隨之終止；反之，如果犯罪嫌疑人表現(xiàn)不好，檢察機(jī)關(guān)就要對(duì)其進(jìn)行起訴，請(qǐng)求法院追究其刑事責(zé)任。因此，暫緩起訴本質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)依法享有的視犯罪嫌疑人的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)而決定是否起訴的自由裁量權(quán)。
暫緩起訴起源于德國(guó)和日本。其產(chǎn)生的直接動(dòng)因，來(lái)自于刑事犯罪攀升導(dǎo)致的對(duì)訴訟經(jīng)濟(jì)的要求。自十九世紀(jì)后半葉始，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，犯罪案件不斷攀升。在起訴法定主義下，檢察官對(duì)所有犯罪都必須起訴，導(dǎo)致刑事積案與日俱增。為緩解司法不足的壓力，賦予檢察官自由裁量權(quán)就成為一種現(xiàn)實(shí)的選擇。日本早在明治維新時(shí)代，由于犯罪大量增加，法官、檢察官人數(shù)有限，刑事裁判的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)獄的維持所需費(fèi)用成了沉重的財(cái)政包袱。如何縮短刑事訴訟程序、減輕司法和財(cái)政壓力，成為政府必須解決的重大問(wèn)題。為此，明治18年（1885年）的司法大臣訓(xùn)示明確提出了對(duì)輕微犯罪采取不立案或警告釋放的方針，要求減少公訴的提起和裁判。明治政府采取了諸多措施，其中一項(xiàng)重要措施就是賦予檢察官可以采取不起訴、緩起訴等自由裁量權(quán)，盡量減少囚犯人數(shù)。到了明治后期，即使并不是非常輕微的犯罪，根據(jù)情節(jié)也可以暫緩起訴。大正11年（1923年），日本對(duì)刑事訴訟法進(jìn)行全面修改，明確規(guī)定：“根據(jù)犯人的性格、年齡、境遇、犯罪的情節(jié)及犯罪后的狀況，認(rèn)為沒(méi)有追究刑事責(zé)任之必要時(shí)，可以不提起公訴”（第279條），日本的起訴猶豫正式得到法律的承認(rèn)。在德國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行起訴法定主義，檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有刑事案件，都必須提起公訴。但這一原則在司法實(shí)踐中受到越來(lái)越大的沖擊。一方面，德國(guó)在二戰(zhàn)后犯罪現(xiàn)象明顯呈上升趨勢(shì)。犯罪嫌疑人已由六十年代的100萬(wàn)上升至九十年代的700萬(wàn)。另一方面，犯罪日趨復(fù)雜化，環(huán)境犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪、跨國(guó)犯罪等新的犯罪形式的出現(xiàn)，使調(diào)查取證出現(xiàn)很大困難。雖然犯罪形勢(shì)發(fā)生變化，但司法人員的數(shù)量在過(guò)去三十年中卻處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。犯罪形勢(shì)的嚴(yán)峻與司法資源不足的矛盾日趨突出。為緩解司法資源不足的壓力，德國(guó)從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，逐漸接受了起訴便宜原則即機(jī)會(huì)原則。實(shí)行起訴便宜主義，意味著并非一切犯罪都必須提起公訴，而是要根據(jù)具體案情權(quán)衡有無(wú)追訴的必要，法律授予檢察機(jī)關(guān)在確定是否對(duì)犯罪進(jìn)行追訴時(shí)一定的裁量權(quán)。根據(jù)德國(guó)刑事訴訟法典的規(guī)定，德國(guó)檢察官享有廣泛的自由裁量權(quán)。其中一項(xiàng)重要的權(quán)力就是可以對(duì)輕罪實(shí)行暫緩起訴。
由于歷史文化傳統(tǒng)、法律制度等因素的影響，德國(guó)的“起訴保留”和日本的“起訴猶豫”存在一定程度的差異。主要體現(xiàn)在：第一，德國(guó)的起訴保留主要適用于輕罪，對(duì)于重罪不予適用，而日本“起訴猶豫”并不受犯罪輕重的限制，而由檢察官根據(jù)犯罪人性格、年齡、境遇和犯罪輕重、情節(jié)以及犯罪后的情況來(lái)確定；第二，德國(guó)規(guī)定了考驗(yàn)期，即要求被告人在規(guī)定期限內(nèi)履行相應(yīng)義務(wù)，包括作出一定的給付，彌補(bǔ)行為造成的損害；向某公益設(shè)施或者國(guó)庫(kù)交付一筆款額；作出其他公益給付；或者承擔(dān)一定數(shù)額的贍養(yǎng)義務(wù)。被告人如在規(guī)定的期限內(nèi)履行這些要求時(shí)，對(duì)其行為不再作為輕罪追究。被告人如果不履行這些要求、責(zé)令，不退還已經(jīng)履行部分，并且要作為輕罪追究。在日本，法律沒(méi)有規(guī)定考驗(yàn)期，但存在起訴“猶豫”期。檢察官如認(rèn)為有追訴必要時(shí)，可以在追訴時(shí)效屆滿前隨時(shí)撤銷(xiāo)原決定，無(wú)條件地重新決定起訴。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，暫緩起訴在實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流，降低司法機(jī)關(guān)的訴訟壓力，提高訴訟效率，預(yù)防犯罪等方面確實(shí)發(fā)揮了較大的作用。由于德國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行起訴法定主義，因此對(duì)暫緩起訴控制較嚴(yán)，但仍有4％的刑事案件通過(guò)暫緩起訴程序處理。在日本，起訴猶豫與起訴到法院判處緩刑相比，在保障人權(quán)和控制犯罪方面更能發(fā)揮較好的作用。1980年被起訴猶豫的人員在3年內(nèi)重新犯罪率為11.5%，而同期被判緩刑及刑滿釋放人員重新犯罪率分別為21.5%和57.2%。因此，起訴猶豫在實(shí)務(wù)中被廣泛運(yùn)用。近幾年，起訴猶豫占全部不起訴的90%左右，占全部刑事案件的25—30%左右。目前，許多國(guó)家和地區(qū)如美國(guó)、比利時(shí)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等都有暫緩起訴的規(guī)定。
當(dāng)然，作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)自由裁量權(quán)，暫緩起訴若運(yùn)用不當(dāng)，也可能造成對(duì)人權(quán)的侵犯，進(jìn)而損害司法公正。因此，各國(guó)都高度重視對(duì)暫緩起訴的監(jiān)督制約。在德國(guó)有法官主導(dǎo)的強(qiáng)制起訴程序，日本有準(zhǔn)起訴程度及檢察官、法官、律師、大學(xué)教授等組成的“檢察審查會(huì)”對(duì)檢察官的決定予以審查，以防止檢察機(jī)關(guān)濫用暫緩起訴這一權(quán)力。
新中國(guó)成立后，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在通過(guò)的1979年刑事訴訟法和1997年刑事訴訟法修正案都沒(méi)有關(guān)于暫緩起訴的規(guī)定。對(duì)任一刑事案件，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴后，只能作出起訴或不起訴的決定，沒(méi)有第三種選擇。由于法律沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)暫緩起訴的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)對(duì)擬不起訴的案件，僅僅根據(jù)犯罪嫌疑人的年齡、犯罪情節(jié)、危害程度、悔罪表現(xiàn)等作出不起訴決定，缺乏對(duì)犯罪嫌疑人深入充分的考察監(jiān)督。因而不起訴的法律效果和社會(huì)效果都不十分理想。為了改變這種被動(dòng)局面，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)犯罪嫌疑人作出不起訴決定時(shí)，常常通過(guò)檢察建議，請(qǐng)求有關(guān)單位對(duì)犯罪嫌疑人給予行政處分以對(duì)其行為進(jìn)行懲戒。然而，這種做法有悖國(guó)家設(shè)立不起訴制度的初衷，并不利于對(duì)犯罪嫌疑人的教育挽救。筆者認(rèn)為，問(wèn)題的癥結(jié)在于檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人沒(méi)有考察監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)犯罪嫌疑人沒(méi)有充分的了解，因而作出不起訴決定時(shí)顯得有些草率。建立暫緩起訴制度，允許檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行考察監(jiān)督，根據(jù)對(duì)犯罪嫌疑人考察監(jiān)督的情況再作出起訴或不起訴的決定，這對(duì)于保證檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)的正確行使，對(duì)于犯罪嫌疑人的教育挽救，對(duì)于緩解司法不足的壓力，實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)都具有重要意義。
目前，許多地方的檢察機(jī)關(guān)都在積極探索實(shí)踐暫緩起訴制度。由于缺乏法律的規(guī)范，理論的指導(dǎo)及論證，各地的認(rèn)識(shí)十分模糊，做法極不統(tǒng)一。如在暫緩起訴的適用對(duì)象上，有的檢察機(jī)關(guān)將暫緩起訴的適用對(duì)象限于未成年中學(xué)生，有的檢察機(jī)關(guān)將暫緩起訴的適用對(duì)象擴(kuò)大到成年的大學(xué)生。對(duì)于暫緩起訴的濫用也沒(méi)有具體的監(jiān)督制約措施。這里不談各地實(shí)行暫緩起訴取得的效果，首要的問(wèn)題是，建立暫緩起訴制度的法律依據(jù)在哪里？
在法治社會(huì)，法律具有至上的權(quán)威和一體遵行的效力，任何人都不能違反和僭越法律。檢察機(jī)關(guān)的一切權(quán)力都必須依法享有和行使；法律沒(méi)有授予的，檢察機(jī)關(guān)不得為之。這乃是法治的應(yīng)有之義，也是不言自明的道理。今年4月，最高人民檢察院孫謙副檢察長(zhǎng)在省級(jí)院研究室主任座談會(huì)上的講話中告誡我們：“錯(cuò)誤的、隨意的、違法的改革，不僅不會(huì)推動(dòng)我們的工作，反而會(huì)延緩改革。有的所謂改革，制造的問(wèn)題比解決的問(wèn)題多，今天的改革很可能被明天再改革。尤其現(xiàn)在國(guó)家在制定司法改革方案和修改相關(guān)法律，我們不能自行其是，而要依法辦事。”他還強(qiáng)調(diào)指出：“我看了報(bào)紙刊登的一篇文章，報(bào)道我們西北地區(qū)某基層檢察院對(duì)一起案件做了暫緩起訴。我認(rèn)為，包括零口供、辯訴交易等，可以進(jìn)行理論探討，但法律未修改或未經(jīng)試點(diǎn)授權(quán)，是不可以想干什么就干什么的！法律監(jiān)督機(jī)關(guān)尤其不能這樣做！”筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是具有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的。目前，許多地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)無(wú)視法律，打著“改革”的幌子，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律授權(quán)及充分論證的情況下，盲目上馬。結(jié)果是你搞你的，我搞我的，既破壞了法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性，又影響了我國(guó)檢察體制改革的整體進(jìn)程。因此，對(duì)于搞暫緩起訴、與被告人進(jìn)行辯訴交易等，這于法無(wú)據(jù)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以制止。
誠(chéng)然，法律具有相對(duì)穩(wěn)定性，而社會(huì)變化無(wú)常，法律總是滯后于社會(huì)的發(fā)展。因此，法律應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)的變化而變化，而不是相反。正如馬克思所指出的，“社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)的，那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)以社會(huì)為基礎(chǔ)。”但這并不意味著檢察機(jī)關(guān)可以突破法律的既有框架行使權(quán)力。借口“改革”、“試驗(yàn)”而突破法律是不理智的，它將破壞法制的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性，使法律形同虛設(shè)，對(duì)整個(gè)法制建設(shè)帶來(lái)災(zāi)難性后果。正確的作法應(yīng)當(dāng)是，樹(shù)立在法律框架內(nèi)改革的意識(shí)，對(duì)法律沒(méi)有規(guī)定的暫緩起訴、辯訴交易等，確實(shí)需要實(shí)行的，應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)同意，并由全國(guó)人大常委會(huì)（或全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院）組織試點(diǎn)、實(shí)施，待條件成熟時(shí)，及時(shí)制定法律，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣、施行。
（作者單位：重慶市北碚區(qū)人民檢察院）
