[ 段明學 ]——(2004-8-24) / 已閱8776次
學習孫謙副檢察長在第五屆全國檢察理論研究年會和省級院研究室主任座談會上講話精神之一
理性對待暫緩起訴制度
段明學
暫緩起訴，德國稱為“起訴保留”（或“附條件不起訴”），日本通稱“起訴猶豫”，是指檢察機關對于具備起訴條件的犯罪嫌疑人暫時不予起訴，而是在規定的期限內視犯罪嫌疑人的現實表現決定是否起訴的制度。在規定的期限內，若犯罪嫌疑人表現較好，檢察機關就不再對其進行起訴，訴訟程序隨之終止；反之，如果犯罪嫌疑人表現不好，檢察機關就要對其進行起訴，請求法院追究其刑事責任。因此，暫緩起訴本質上是檢察機關依法享有的視犯罪嫌疑人的現實表現而決定是否起訴的自由裁量權。
暫緩起訴起源于德國和日本。其產生的直接動因，來自于刑事犯罪攀升導致的對訴訟經濟的要求。自十九世紀后半葉始，隨著社會經濟文化的發展，犯罪案件不斷攀升。在起訴法定主義下，檢察官對所有犯罪都必須起訴，導致刑事積案與日俱增。為緩解司法不足的壓力，賦予檢察官自由裁量權就成為一種現實的選擇。日本早在明治維新時代，由于犯罪大量增加，法官、檢察官人數有限，刑事裁判的運營和監獄的維持所需費用成了沉重的財政包袱。如何縮短刑事訴訟程序、減輕司法和財政壓力，成為政府必須解決的重大問題。為此，明治18年（1885年）的司法大臣訓示明確提出了對輕微犯罪采取不立案或警告釋放的方針，要求減少公訴的提起和裁判。明治政府采取了諸多措施，其中一項重要措施就是賦予檢察官可以采取不起訴、緩起訴等自由裁量權，盡量減少囚犯人數。到了明治后期，即使并不是非常輕微的犯罪，根據情節也可以暫緩起訴。大正11年（1923年），日本對刑事訴訟法進行全面修改，明確規定：“根據犯人的性格、年齡、境遇、犯罪的情節及犯罪后的狀況，認為沒有追究刑事責任之必要時，可以不提起公訴”（第279條），日本的起訴猶豫正式得到法律的承認。在德國，長期以來實行起訴法定主義，檢察機關對所有刑事案件，都必須提起公訴。但這一原則在司法實踐中受到越來越大的沖擊。一方面，德國在二戰后犯罪現象明顯呈上升趨勢。犯罪嫌疑人已由六十年代的100萬上升至九十年代的700萬。另一方面，犯罪日趨復雜化，環境犯罪、經濟犯罪、跨國犯罪等新的犯罪形式的出現，使調查取證出現很大困難。雖然犯罪形勢發生變化，但司法人員的數量在過去三十年中卻處于相對穩定的狀態。犯罪形勢的嚴峻與司法資源不足的矛盾日趨突出。為緩解司法資源不足的壓力，德國從20世紀60年代開始，逐漸接受了起訴便宜原則即機會原則。實行起訴便宜主義，意味著并非一切犯罪都必須提起公訴，而是要根據具體案情權衡有無追訴的必要，法律授予檢察機關在確定是否對犯罪進行追訴時一定的裁量權。根據德國刑事訴訟法典的規定，德國檢察官享有廣泛的自由裁量權。其中一項重要的權力就是可以對輕罪實行暫緩起訴。
由于歷史文化傳統、法律制度等因素的影響，德國的“起訴保留”和日本的“起訴猶豫”存在一定程度的差異。主要體現在：第一，德國的起訴保留主要適用于輕罪，對于重罪不予適用，而日本“起訴猶豫”并不受犯罪輕重的限制，而由檢察官根據犯罪人性格、年齡、境遇和犯罪輕重、情節以及犯罪后的情況來確定；第二，德國規定了考驗期，即要求被告人在規定期限內履行相應義務，包括作出一定的給付，彌補行為造成的損害；向某公益設施或者國庫交付一筆款額；作出其他公益給付；或者承擔一定數額的贍養義務。被告人如在規定的期限內履行這些要求時，對其行為不再作為輕罪追究。被告人如果不履行這些要求、責令，不退還已經履行部分，并且要作為輕罪追究。在日本，法律沒有規定考驗期，但存在起訴“猶豫”期。檢察官如認為有追訴必要時，可以在追訴時效屆滿前隨時撤銷原決定，無條件地重新決定起訴。
應當說，暫緩起訴在實現案件繁簡分流，降低司法機關的訴訟壓力，提高訴訟效率，預防犯罪等方面確實發揮了較大的作用。由于德國長期實行起訴法定主義，因此對暫緩起訴控制較嚴，但仍有4％的刑事案件通過暫緩起訴程序處理。在日本，起訴猶豫與起訴到法院判處緩刑相比，在保障人權和控制犯罪方面更能發揮較好的作用。1980年被起訴猶豫的人員在3年內重新犯罪率為11.5%，而同期被判緩刑及刑滿釋放人員重新犯罪率分別為21.5%和57.2%。因此，起訴猶豫在實務中被廣泛運用。近幾年，起訴猶豫占全部不起訴的90%左右，占全部刑事案件的25—30%左右。目前，許多國家和地區如美國、比利時和我國臺灣地區等都有暫緩起訴的規定。
當然，作為檢察機關的一項自由裁量權，暫緩起訴若運用不當，也可能造成對人權的侵犯，進而損害司法公正。因此，各國都高度重視對暫緩起訴的監督制約。在德國有法官主導的強制起訴程序，日本有準起訴程度及檢察官、法官、律師、大學教授等組成的“檢察審查會”對檢察官的決定予以審查，以防止檢察機關濫用暫緩起訴這一權力。
新中國成立后，我國立法機關在通過的1979年刑事訴訟法和1997年刑事訴訟法修正案都沒有關于暫緩起訴的規定。對任一刑事案件，檢察機關在審查起訴后，只能作出起訴或不起訴的決定，沒有第三種選擇。由于法律沒有賦予檢察機關暫緩起訴的權力，檢察機關對擬不起訴的案件，僅僅根據犯罪嫌疑人的年齡、犯罪情節、危害程度、悔罪表現等作出不起訴決定，缺乏對犯罪嫌疑人深入充分的考察監督。因而不起訴的法律效果和社會效果都不十分理想。為了改變這種被動局面，檢察機關在對犯罪嫌疑人作出不起訴決定時，常常通過檢察建議，請求有關單位對犯罪嫌疑人給予行政處分以對其行為進行懲戒。然而，這種做法有悖國家設立不起訴制度的初衷，并不利于對犯罪嫌疑人的教育挽救。筆者認為，問題的癥結在于檢察機關對犯罪嫌疑人沒有考察監督的權力，對犯罪嫌疑人沒有充分的了解，因而作出不起訴決定時顯得有些草率。建立暫緩起訴制度，允許檢察機關對犯罪嫌疑人進行考察監督，根據對犯罪嫌疑人考察監督的情況再作出起訴或不起訴的決定，這對于保證檢察機關起訴裁量權的正確行使，對于犯罪嫌疑人的教育挽救，對于緩解司法不足的壓力，實現訴訟經濟都具有重要意義。
目前，許多地方的檢察機關都在積極探索實踐暫緩起訴制度。由于缺乏法律的規范，理論的指導及論證，各地的認識十分模糊，做法極不統一。如在暫緩起訴的適用對象上，有的檢察機關將暫緩起訴的適用對象限于未成年中學生，有的檢察機關將暫緩起訴的適用對象擴大到成年的大學生。對于暫緩起訴的濫用也沒有具體的監督制約措施。這里不談各地實行暫緩起訴取得的效果，首要的問題是，建立暫緩起訴制度的法律依據在哪里？
在法治社會，法律具有至上的權威和一體遵行的效力，任何人都不能違反和僭越法律。檢察機關的一切權力都必須依法享有和行使；法律沒有授予的，檢察機關不得為之。這乃是法治的應有之義，也是不言自明的道理。今年4月，最高人民檢察院孫謙副檢察長在省級院研究室主任座談會上的講話中告誡我們：“錯誤的、隨意的、違法的改革，不僅不會推動我們的工作，反而會延緩改革。有的所謂改革，制造的問題比解決的問題多，今天的改革很可能被明天再改革。尤其現在國家在制定司法改革方案和修改相關法律，我們不能自行其是，而要依法辦事。”他還強調指出：“我看了報紙刊登的一篇文章，報道我們西北地區某基層檢察院對一起案件做了暫緩起訴。我認為，包括零口供、辯訴交易等，可以進行理論探討，但法律未修改或未經試點授權，是不可以想干什么就干什么的！法律監督機關尤其不能這樣做！”筆者認為，這種觀點是具有遠見卓識的。目前，許多地區的檢察機關無視法律，打著“改革”的幌子，在沒有經過法律授權及充分論證的情況下，盲目上馬。結果是你搞你的，我搞我的，既破壞了法律的統一性和權威性，又影響了我國檢察體制改革的整體進程。因此，對于搞暫緩起訴、與被告人進行辯訴交易等，這于法無據，應當堅決予以制止。
誠然，法律具有相對穩定性，而社會變化無常，法律總是滯后于社會的發展。因此，法律應當隨著社會的變化而變化，而不是相反。正如馬克思所指出的，“社會不是以法律為基礎的，那是法學家們的幻想。相反地，法律應以社會為基礎。”但這并不意味著檢察機關可以突破法律的既有框架行使權力。借口“改革”、“試驗”而突破法律是不理智的，它將破壞法制的穩定性、嚴肅性和統一性，使法律形同虛設，對整個法制建設帶來災難性后果。正確的作法應當是，樹立在法律框架內改革的意識，對法律沒有規定的暫緩起訴、辯訴交易等，確實需要實行的，應當由最高人民檢察院報請全國人大常委會同意，并由全國人大常委會（或全國人大常委會授權最高人民檢察院）組織試點、實施，待條件成熟時，及時制定法律，在全國范圍內推廣、施行。
（作者單位：重慶市北碚區人民檢察院）
