[ 王冠華 ]——(2021-10-30) / 已閱3411次
采招釋疑11：質疑函應包括的內容
王冠華
為進一步規范政府采購質疑和投訴行為，保護參加政府采購活動當事人的合法權益，財政部部長辦公會審議通過了《政府采購質疑和投訴辦法》，并于2017年12月26日以財政部〔2017〕94號令的形式公布，該辦法自2018年3月1日起施行。關于質疑函的具體內容，財政部〔2017〕94號令第12條規定：“供應商提出質疑應當提交質疑函和必要的證明材料。質疑函應當包括下列內容：（一）供應商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯系人及聯系電話；（二）質疑項目的名稱、編號；（三）具體、明確的質疑事項和與質疑事項相關的請求；（四）事實依據；（五）必要的法律依據；（六）提出質疑的日期�！薄肮⿷虨樽匀蝗说�，應當由本人簽字；供應商為法人或者其他組織的，應當由法定代表人、主要負責人，或者其授權代表簽字或者蓋章，并加蓋公章�！�
從法律性質來看，財政部〔2017〕94號令第12條屬于強制性管理性規定，而非強制性效力性規定，如若供應商提交的質疑函確實缺少某些內容，不完全符合規定，采購人或者采購代理機構能否不予受理？答案是否定的。這不僅是因為財政部〔2017〕94號令第12條系強制性管理性規定，不會導致“不遵循即無效”的法律后果，從財政部〔2017〕94號令第13條“采購人、采購代理機構不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函”的規定來看，凡是質疑函都不得拒收也是處理質疑最基本的要求；而且，我國政府采購法規體系也沒有賦予采購人或者采購代理機構對供應商提交的該等質疑函不予受理的權力。換句話說，只要供應商提出的質疑未超法定質疑期間，即使質疑函內容不合規，采購人或者采購代理機構也不得拒收，否則就要承擔相應法律責任。財政部〔2017〕94號令第36條規定，采購人或者采購代理機構拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函，由財政部門責令限期改正；情節嚴重的給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或有關機關給予處分，并予通報。
質疑函不合規一般表現為兩個方面：一是格式的不完整，比如未按照或者未完全按照《政府采購供應商質疑函范本》制作質疑函，缺少采購人名稱、采購文件獲取日期等；二是關鍵內容的不足，比如缺乏事實依據或必要的法律依據，未加蓋公章，缺少質疑項目的名稱、編號，等等。為避免或者減少質疑函不合規的情形，采購人或采購代理機構可以在采購文件里事先向供應商提供財政部制作的質疑函范本，引導供應商按照財政部〔2017〕94號令第12條關于質疑函的具體內容去制作質疑函。對于不合規的質疑函，采購人或者采購代理機構在接收時，如果發現不合規純系供應商不了解相關規定導致的，為維護其合法權益，也可以主動告知其修改或者補正，告知時可附上《政府采購供應商質疑函范本》，但需注意的是，修改或者補正后的質疑函也應在法定質疑期間內提交，供應商逾期送達的，采購人或者采購代理機構應不予接收。需要重申的是，不合規屬于事后判斷的范疇，對其處理也不是受理階段中需要解決的事項，故對于不合規的質疑函，如果供應商拒絕修改或者補正的，采購人或者采購代理機構也要先予受理，然后再根據該等質疑函的具體內容作相應答復。
對于不合規的質疑函，在調查核實的基礎上，采購人或者采購代理機構可區分如下四種情形分別處理：
第一種情形：質疑既不合規，也不合法，即不符合《政府采購法》第52條和《政府采購法實施條例》第55條的質疑。對于該等質疑，采購人或者采購代理機構應當書面告知供應商，其質疑為無效質疑，依法無法答復，或者根據財政部〔2017〕94號令第16條規定，書面答復質疑不合法、不能成立。
第二種情形，質疑因不滿足財政部〔2017〕94號令第12條第2款即“未由本人簽字”“未加蓋公章”或者“未提交授權委托書”不合規的，采購人或者采購代理機構應允許供應商（或其委托代理人）在規定的時限內對該等不合規情形予以補正，質疑人未能或不愿補正的，將直接導致采購人或者采購代理機構無法答復，此時徑行駁回即可。實踐中，質疑函缺少如下內容，將直接導致采購人或者采購代理機構無法答復：1.質疑供應商名稱缺乏或者虛假（無名或者非實名質疑）；2.聯系人和聯系方式缺少或者虛假；3.沒有質疑事項無法知道質疑內容；4.委托代理人沒有提交書面授權委托書無法確定其為授權代表；5.質疑函沒有簽字沒有蓋章等，無法確定質疑內容是否系質疑人的真實意思表示，等等。
第三種情形，質疑有效，但不合規且缺少明確的事實依據或者請求。為維護供應商的合法權益，可告知供應商對質疑函進行修改或者補正，供應商拒絕修改或者補正導致采購人或者采購代理機構無法答復的，則書面答復質疑依法無法答復或者質疑不成立即可。為減少采購爭端，建議實際操作中在采購文件中增加一項內容，即“供應商提交的質疑函不合規，應在法定質疑期間內及時修改或者補正，否則作質疑不成立處理”。
第四種情形：質疑不合規，但有效且有明確的事實依據和請求。該等質疑可能形式上不合規，但具備質疑的核心要件，對于該等質疑，采購人或者采購代理機構應當嚴格依據質疑答復程序，對質疑內容在充分調查核實后依法予以書面答復并作妥善處理。
作者簡介：北京盈科（烏魯木齊）律師事務所股權高級合伙人、管委會副主任、執業律師，九三學社新疆區委法律專門委員會主任，聯系電話：18699089007。
