[ 張文忠 ]——(2021-11-27) / 已閱2490次
論集體出資權益管理制度問題
——張文忠
《中華人民共和國民法典》第二百六十八條規定：“國家、集體和私人所有的不動產或者動產投到企業的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產收益、重大決策以及選擇經營管理者等權利并履行義務。”根據民法典的這一規定，出資人享有出資權益，作為終極出資人之一的集體也不例外。但集體出資權益管理目前還沒有國家的統一規定，存在著管理制度上的問題，需要研究改進。
一、集體出資權益管理的現行規定
集體主要包括農民集體、入社農民集體、勞動群眾集體。在國務院、供銷總社、輕工總會、手工業合作總社等文件中，對集體出資權益管理進行了規定。
（一）農民集體出資權益管理的現行規定。這方面的文件，一是《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》（國發〔1995〕35號），該文件包括以下方面內容：集體經濟組織要加強對農村集體資產的管理、積極開展對農村集體資產的清產核資工作、加強對農村集體資產評估的管理工作、加強對農村集體經濟的審計工作、健全農村集體資產管理的法規和制度等。二是《民法典》第二百六十一條、第二百六十二條的規定，該規定分別對應當經本集體成員決定的事項及集體經濟組織代表集體行使所有權的問題作了明確。
（二）入社農民集體出資權益管理的現行規定。這方面的文件有《供銷合作社社有資產監督管理辦法》（供銷總社供銷財字〔2020〕38號），該文件包括以下方面內容：管理體制、產權和運營管理、收益管理、監督、責任等。
（三）勞動群眾集體出資權益管理的現行規定。這方面的文件，一是《輕工業企業集體資產管理暫行規定》（輕工總會手工業合作總社國家稅務總局輕總經調〔1997〕22號），該文件包括以下方面內容：清產核資界定產權歸屬、集體資產產權轉讓、集體資產的監督管理等。二是《聯社集體資產監督管理暫行辦法》(手工業合作總社〔2006〕1號)，該文件包括以下方面內容：聯社管理集體資產的主要職責、聯社集體資產運營機構的主要職責、聯社向所出資企業選派的董事監事等出資人代表的主要職責、聯社集體資產產權出售轉讓、聯社集體資產監督管理制約機制、聯社集體資產產權登記等。
二、集體出資權益管理制度存在的問題
（一）作為所有權主體的集體未能在法律上人格化
集體作為終極所有人之一，主要包括農民集體、入社農民集體、勞動群眾集體，這些集體的出資權益管理分別體現在國務院、供銷總社、輕工總會、手工業合作總社的文件規定中。在一些文件中將集體混同于組織（企業），將農民集體混同于農村組織，將入社農民集體混同于供銷社企業，將勞動群眾集體混同于城鎮集體企業，混同的結果，集體對組織（企業）的出資關系被掩蓋，集體與組織（企業）之間的邏輯關系混亂，集體的出資權益無從體現。目前憲法、民法典、單項法律法規條文中有“集體”的表述，但沒有在法律上將“集體”人格化。農民集體、入社農民集體、勞動群眾集體等各類集體，這些集體作為所有權主體如何運作所有權沒有系統的清晰的法律規定。
（二）集體所有權代表的規定不完善
農民集體的所有權代表問題。《民法典》第二百六十二條規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權；（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權；（三）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”根據這一規定，集體經濟組織是終極所有權主體（農民集體）代表。集體經濟組織作為農民集體代表存在的問題：一是村級、組級、鄉鎮級的集體經濟組織未能全履蓋。據《2019年中國農村政策與改革統計年報》，截至2019年，全國583573個村中，建立村級集體經濟組織的413370個，占70.8%（村委會代行村集體經濟組織職能的村170203個，占29.2%。）；在全國4838482個村民小組中，建立組集體經濟組織的759321個，僅占15.7%；在36082個鄉鎮中，建立鄉鎮級集體經濟組織的就更少了，因為數量過小而沒有納入統計表中。二是集體經濟組織代表農民集體行使所有權，如何代表、如何運作缺失法規的具體規定。
入社農民集體的所有權代表問題。基層供銷合作社成立之初，入社農民聯合組成基層供銷合作社，基層供銷合作社的資本來源于入社農民的社員股金。基層供銷合作社成立之后，由下級社逐級成立上級社，直至供銷總社。《供銷合作社社有資產監督管理辦法》（供銷總社供銷財字〔2020〕38號）第四條規定：“社有資產屬于供銷合作社集體所有。各級供銷合作社依法行使本級社有資產所有權。”根據這一規定，各級供銷合作社是本組織法人財產所有權主體。該辦法第八條規定：“各級供銷合作社理事會是本級社屬資產和所屬企事業單位資產的所有權代表和管理者，負責管理本級社屬資產，依法依規對出資企業行使資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，對企業社有資產進行管理監督，履行對所屬事業單位資產的管理和監督職責。”根據這一規定，各級供銷合作社理事會是本組織的管理機構，是本組織法人財產所有權主體代表。以上規定存在的問題是：本組織法人財產所有權主體代表不是終極所有權主體（入社農民集體）代表，入社農民集體的所有權代表問題并未解決。
勞動群眾集體的所有權代表問題。手工業合作社成立之后，由這些集體企業成立各級聯社和總社，《輕工業企業集體資產管理暫行規定》（輕工總會手工業合作總社國家稅務總局輕總經調〔1997〕22號）第三十六條規定：“輕工集體資產的經營管理、監督實行集體所有，分級管理，分工監督，企業經營。……本企業和各級聯社行使財產所有權”。根據這一規定，各級聯社和總社是本組織法人財產所有權主體。《聯社集體資產監督管理暫行辦法》(手工業合作總社〔2006〕1號)第五條規定：“總社和各級聯社是本級社集體資產所有權代表和管理者，履行出資人職責，依法享有對聯社集體資產占有、使用、收益和處置的權利，其合法權益受國家法律保護。”根據這一規定，總社和各級聯社又是終極所有權主體（勞動群眾集體）代表。總社和各級聯社作為勞動群眾集體代表存在的問題是：總社和各級聯社代表勞動群眾集體行使所有權，如何代表、如何運作缺失具體規定。
（三）涉及集體出資權益管理規定的內容不全面且政策法規效力層次低
集體出資權益管理不同于企業出資權益管理，前者是終極所有人對出資權益的管理，后者屬于企業投資管理的內容。集體出資權益管理也不同于企業內部的資產管理，后者屬于企業財務管理的內容。由于作為終極所有權主體的集體未能在法律上人格化，集體（農民集體、入社農民集體、勞動群眾集體）的出資，由誰履行出資人職責、集體出資企業管理者的選擇與考核、關系集體資產出資人權益的重大事項、集體資產監督等，缺失政策法規的系統規定。《供銷合作社社有資產監督管理辦法》（供銷總社供銷財字〔2020〕38號）對入社農民集體出資權益管理的規定，《聯社集體資產監督管理暫行辦法》(手工業合作總社〔2006〕1號)對勞動群眾集體出資權益管理的規定，都存在內容不全面、政策效力層次低的問題。
三、改進集體出資權益管理制度的途徑
（一）在法律制度上構建集體法人人格
目前“集體”這一稱謂，有按地域稱謂的：如鄉村集體、城鎮集體；有按行業稱謂的：如供銷社集體。這樣的稱謂并不科學，不能直觀的看出集體成員，容易給人誤導，造成誤解。作為所有權主體的集體，要具體運作所有權，必須具備法人人格。因此，在法律制度上構建各類集體（農民集體、入社農民集體、勞動群眾集體）的法人人格，將集體法人化、人格化，就必須對集體的注冊登記、集體的成員組成、集體的銀行賬戶設立、集體的決策會議運作、關系集體出資人權益的重大事項等在法律制度上作出規定。
（二）完善集體所有權代表制度的內容
在法律上直接構建集體法人后，進一步明確農民集體、入社農民集體、勞動群眾集體等各類集體的所有權代表。區分終極所有權代表與法人所有權代表的不同，集體所有權代表是終極所有權代表，不同于法人組織的法人所有權代表。法人組織的管理機構只能是法人所有權代表，如作為終極所有權代表并不適當。在法律上直接構建集體法人后，有明確成員的集體，以集體法人內部的管理機構作為集體所有權代表更為適當。已經沒有成員的集體，以政府的一個實體性機構作為集體所有權代表，行使出資人職責。作為所有權代表，無論是集體法人內部管理機構，還是政府實體性機構，都要明確行使代表的具體程序、具體形式、運作辦法。
（三）完善集體出資權益管理制度內容并提升政策法規層次
集體出資權益管理制度的結構可以參照國家出資權益管理的框架，《中華人民共和國企業國有資產法》的框架結構包括：履行出資人職責的機構、國家出資企業、國家出資企業管理者的選擇與考核、關系國有資產出資人權益的重大事項、國有資本經營預算、國有資產監督等。據此，集體出資權益管理制度的結構包括：履行出資人職責的機構、集體出資企業、集體出資企業管理者的選擇與考核、關系集體資產出資人權益的重大事項、集體資本經營預算、集體資產監督等。目前制定統一的集體出資權益管理規定比較困難，可以根據農民集體、入社農民集體、勞動群眾集體等各類集體的不同，分別制定政策法規。根據現行農民集體出資權益管理有關政策法規規定，在研究完善的基礎上，制定出臺農民集體出資權益管理法規。根據現行入社農民集體出資權益管理有關政策法規規定，在研究完善《供銷合作社社有資產監督管理辦法》（供銷總社供銷財字〔2020〕38號）的基礎上，出臺入社農民集體出資權益管理法規。根據現行勞動群眾集體出資權益管理有關政策法規規定，在深入研究、整合完善《輕工業企業集體資產管理暫行規定》（輕工總會手工業合作總社國家稅務總局輕總經調〔1997〕22號）及《聯社集體資產監督管理暫行辦法》(手工業合作總社〔2006〕1號)的基礎上，出臺勞動群眾集體出資權益管理法規。
（作者單位：福建省沙縣供銷合作社聯合社）
