[ 楊濤 ]——(2004-8-29) / 已閱9242次
地方政府規(guī)章、規(guī)定的糾錯(cuò)程序不能缺位
楊濤
鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的寧夏銀川出租車風(fēng)波，終于以市政府停止執(zhí)行“兩個(gè)文件”的決定，得到平息，從8月3日早晨開(kāi)始，銀川市部分出租車已開(kāi)始運(yùn)營(yíng)。人民網(wǎng)8月5日?qǐng)?bào)道，在銀川第五屆國(guó)際摩托車旅游節(jié)招待酒會(huì)上，記者與銀川市市長(zhǎng)劉學(xué)軍相遇。劉學(xué)軍坦承：銀川市的工作沒(méi)做好，這幾天他的壓力非常大，晚上時(shí)常睡不好覺(jué)。
銀川市的工作的確沒(méi)有做好，市政府出臺(tái)的《銀川市城市客運(yùn)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用管理辦法》、《銀川市城市客運(yùn)出租汽車更新管理規(guī)定》兩個(gè)政府規(guī)定，都涉及公民的重大權(quán)益。而按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，涉及人民群眾切身利益的，一般應(yīng)通過(guò)社會(huì)公示或聽(tīng)證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，銀川市卻從未向社會(huì)公示，也沒(méi)有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。行政許可法規(guī)定，實(shí)施時(shí)必須有30天的準(zhǔn)備期，而銀川市從公布到實(shí)施只有四五天的時(shí)間。至于國(guó)務(wù)院規(guī)定的合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民等等對(duì)于依法行政的要求，銀川市統(tǒng)統(tǒng)都沒(méi)有兌現(xiàn)。劉學(xué)軍說(shuō)：“銀川市出臺(tái)出租車管理辦法之前，曾進(jìn)行過(guò)半年時(shí)間的調(diào)研，并派專門的工作組到全國(guó)部分大中城市取經(jīng)。后來(lái)又征求社會(huì)上的意見(jiàn)，遺憾的是他們找的全是出租車公司的老板，沒(méi)有聽(tīng)取身處第一線的出租車司機(jī)的意見(jiàn)，導(dǎo)致出臺(tái)的管理辦法和管理規(guī)定不符合實(shí)際，引起廣大出租車司機(jī)強(qiáng)烈不滿。”如果這也算是調(diào)研或聽(tīng)證，那只能說(shuō)明要實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院依法行政的要求，單純依靠地方政府的自覺(jué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一些地方政府完全可以用“打擦邊球”和做樣子的方式來(lái)規(guī)避國(guó)務(wù)院的規(guī)定。
對(duì)于這么一個(gè)程序上不合法的地方政府規(guī)定，我們遺憾地看到，法律并沒(méi)有給予相對(duì)人一個(gè)有效地啟動(dòng)對(duì)其糾錯(cuò)的程序。銀川出租車風(fēng)波雖然平息了，但它仍是遵循的是：受規(guī)定不利影響的相對(duì)人集體上訪――媒體的連續(xù)報(bào)道――引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界的重視――地方政府主動(dòng)終止規(guī)定的效力的非正常法律程序，這一帶有強(qiáng)烈人治的程序使這一問(wèn)題的解決帶有偶然性、不確定性和非理性，也很難保證一些地方政府從中汲取什么教訓(xùn)，從而真正做到依法行政。
我國(guó)的《憲法》和《立法法》雖然都規(guī)定了地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，但并沒(méi)有規(guī)定社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民對(duì)于地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件不服是否有權(quán)提起合法性審查，受理機(jī)關(guān)、受理時(shí)限、如何審查與對(duì)審查不服如何救濟(jì)等等程序規(guī)定。而我們知道，地方人大會(huì)常委會(huì)對(duì)于地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件的審查是從備案中發(fā)現(xiàn)，是一種事后的監(jiān)督，具有滯后性；而且地方人大會(huì)常委會(huì)與地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件所作的規(guī)定利益無(wú)關(guān)缺乏審查的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)很難主動(dòng)去審查，況且不是當(dāng)事人也難以自行發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，這一切都讓地方人大會(huì)常委會(huì)的審查有效性打上一個(gè)大大的折扣。實(shí)踐中，幾乎未有過(guò)地方人大會(huì)常委會(huì)主動(dòng)撤銷地方政府的規(guī)章這一事實(shí)正有力地說(shuō)明了這一點(diǎn)。
在司法救濟(jì)層面上，地方政府的規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件作為一種抽象行政行為，不具可訴性，這讓受規(guī)章、規(guī)定不利影響的相對(duì)人的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民不能對(duì)其提起行政訴訟，不能得到司法救濟(jì)。在行政救濟(jì)層面上，《行政復(fù)議法》雖然規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。但是，這只是一種事后救濟(jì)，帶有滯后性，這是一；其二是依規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件作出具體行政行為的一般是較低層次的政府部門，其無(wú)權(quán)審查，要提交制定的政府機(jī)關(guān)自行審查，時(shí)間就拖得相當(dāng)長(zhǎng)；其三是由制定規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)來(lái)自行審查也缺乏公正性，很難做到自身糾錯(cuò)；最后，這一規(guī)定還特別說(shuō)明“前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。”，從而排除了對(duì)地方政府規(guī)章的審查。
受地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件不利影響的相對(duì)人的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民不能得以有效救濟(jì)，地方政府規(guī)章、規(guī)定的違法沒(méi)有有效糾錯(cuò)程序，相對(duì)人在體制內(nèi)不能理性地表達(dá)其利益訴求，就只好采取非理性的體制外的表達(dá)――集體上訪等方式，以求得到上級(jí)政府和公眾的重視，從而引發(fā)社會(huì)的動(dòng)蕩與不穩(wěn)定。
寧夏銀川出租車風(fēng)波的解決不應(yīng)成為我們處理地方政府規(guī)章、規(guī)定的違法的范例，尋求制度上的突破是我們應(yīng)當(dāng)思考的重點(diǎn)。從法律角度思考，出路有二條：一是法律應(yīng)該規(guī)定社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民有權(quán)對(duì)于地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件向地方人大常委會(huì)提出合法性審查，并制定出比較可行的細(xì)則，讓審查有公開(kāi)、公正的程序，并且對(duì)審查結(jié)果不服還能再次提交上級(jí)人大常委會(huì)審查，否則即使《立法法》規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，全國(guó)人大常委會(huì)法工委也在前不久成立法規(guī)備案審查室，但仍收效甚微；二是將地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件的抽象行政行為列入可訴性范圍，受規(guī)章、規(guī)定不利影響的相對(duì)人的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民可以對(duì)其向人民法院提起行政訴訟，要求對(duì)其進(jìn)行司法審查，得到司法救濟(jì)。
通聯(lián)：江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學(xué)院法律碩士 郵編：３４１０００
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