[ 洪碧華 ]——(2004-9-5) / 已閱44110次
淺談《行政許可法》的原則和制度
洪碧華
摘要：《行政許可法》是一部規(guī)范約束政府行為、救濟保護老百姓的行政監(jiān)督法律，其頒布實施是社會主義民主法治建設的一件大事，意義重大。文章主要探析行政許可法的七大原則和三大制度，以進一步貫徹實施《行政許可法》，實現(xiàn)“兩保護一監(jiān)督”行政立法宗旨。
關鍵詞：行政許可法、原則、制度、監(jiān)督
《行政許可法》2003年8月27日頒布， 2004年7月1日開始實施。屬于規(guī)范約束政府行為、救濟和保護老百姓的法律，其制定是依法行政、理性行政、建設法治政府的必然要求；是深化行政審批制度改革的需要；是完善市場體制和適應入世的需要；是轉變職能、深化改革的需要；有利于從源頭上預防和治理腐敗。其頒布實施是社會主義民主法治建設的一件大事，是繼《行政訴訟法》、《行政處罰法》和《國家賠償法》之后又一部行政監(jiān)督法，是政治文明建設的里程碑，是廉政制度建設的亮點，是走向法治政府的一場自我革命。
所謂行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或其它組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。它有控制風險、配置資源、提供公信和協(xié)調平衡的功能。分為普通許可、特許、認可、核準和登記五種類型。 本文主要探析行政許可法的原則和制度。
一、行政許可法的七大原則
總結實踐經驗，借鑒國外成功經驗，行政許可法遵循合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責任原則的總體思路，把制度創(chuàng)新擺在重要位置，規(guī)定了合法原則，公開、公平、公正原則，便民原則，救濟原則，信賴保護原則，行政許可不可轉讓原則，監(jiān)督原則。
（一）、合法原則是指設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。它要求行政機關在履行職責、行使權力時，在實體和程序上都要合法。設定行政許可，應當符合立法法確定的立法體制和依法行政的要求；實施行政許可必須由法定機關在法定權限范圍內依照法定程序進行。
（二）、公開、公平、公正原則。公開是指國家行政機關某種活動或者行為過程和結果的公開，其本質是對公眾知情權、參與權和監(jiān)督權的保護；三公原則是對合法原則的補充，有關規(guī)定必須事先公開，對老百姓要一視同仁，不得歧視，要實施陽光工程防止腐敗的發(fā)生。從設定上看，整個過程都是開放的，通過座談論證，舉行聽證會等，反復征求群眾意見，并把結果在報刊雜志或網站上公布周知。世貿規(guī)則規(guī)定：內部文件不能作為行政許可決定的依據(jù)。從實施上看，①主體要公開，如具體由誰負責法規(guī)清理工作，清理的數(shù)量和結果都要公開。②要在辦公場所進行公示，如設立電子墻或公告欄。③期限公開④結果公開。敢公開才會公正，才經得起群眾的考驗。如申報課題，結果授予誰？征用土地結果審批給誰？這些都要讓群眾知情。對一些有數(shù)量限制的，應當通過公開招標、拍賣，或者統(tǒng)一考試擇優(yōu)錄用，不適宜使用抓鬮或抽簽來決定。
（三）、便民原則。便民就是公民、法人和其它組織在行政許可過程中能夠廉價、便捷、迅速地申請并獲得行政許可。便民原則是我國法律制度的重要價值取向，也是行政機關履行職責、行使權力應當恪守的基本準則。盡量減少環(huán)節(jié)，降低成本，服務群眾，實行一個窗口對外，有關部門聯(lián)合辦公，實行相當集中行政許可，統(tǒng)一辦證，只要符合條件當場辦理，立等可取，手續(xù)不完整的要一次性告知。一些文字錯誤允許當場改正，提倡“人性化”服務，以人為本，換位思考，寧可麻煩行政機關也不要麻煩老百姓，真正做到人民政府為人民。這樣可以減輕了申請人“跑圖章”的負累，使申請人與審批機關直接接觸的范圍減小，次數(shù)減少；臉難看、門難進，不給好處不辦事的狀況會有所改觀，造成官員腐敗的客觀條件將隨之減少。
（四）、救濟原則。救濟是指公民、法人或其它組織認為行政機關實施行政許可致使其合法權益受到損害時，請求國家予以補救的制度。相對人在行政法上有十種權利：申請權，參與權，知情權，聽證權，陳述權，申辯權，申訴權，訴訟權，索賠權和抵制權。法定的救濟途徑是復議、訴訟和賠償。而要行使救濟權就必須先擁有陳述權和申辯權，要讓人有講話的權利和機會，不要因為相對人申辯而加重處罰。
（五）、信賴保護原則。聯(lián)邦德國最先適用此原則，它是指管理相對人依法取得的行政許可受到法律的保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可，確實需要改變的，對于由此給相對人造成損失的應當給以補償。這是民法誠實信用原則的引申，意思是政府要言而有信，說到做到。對合法行為要補償，對違法行為要賠償，如為防治“禽流感”，政府在疫區(qū)3公里內對家禽進行捕殺、焚燒和深埋，給農戶必要的補償；個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拖欠先行工程款導致連鎖反應，要帶頭清理，取信于民。
（六）、行政許可不得轉讓原則。它是指除法律、法規(guī)規(guī)定可以轉讓的行政許可外，其它行政許可不得轉讓。行政許可種類繁多，達2600多種類型，涉及到專業(yè)知識、技術標準等問題，與主體人身關系密切，絕大多數(shù)不能繼承或買賣。
（七）、監(jiān)督原則。它是指行政機關應當依法加強對行政機關實施的行政許可和從事行政許可活動的監(jiān)督。包括行政機關的內部監(jiān)督和行政機關對相對人監(jiān)督兩方面：上級行政機關通過行使層級監(jiān)督權對下級行政機關的行政許可進行檢查監(jiān)督；實行“誰許可誰監(jiān)督”原則，如司法部門頒發(fā)《律師資格證書》和《律師執(zhí)業(yè)執(zhí)照》，就要加強對律師隊伍的管理，成立律師懲戒委員會，接受群眾投訴。
二、行政許可法的三大制度
（一）、行政許可的設定制度
行政許可的設定，是指有關國家機關依照法定權限、范圍創(chuàng)設行政許可的行為。它屬于立法行為的范疇。爭議最多的是，哪一級國家機關有權通過什么形式設定行政許可？哪些事項可以設定？哪些事項不能設定？經過反復研究論證，針對實踐中職責不清、權限不明的問題，明確規(guī)定了行政許可的設定范圍和權限。
第一、行政許可的設定范圍
明確行政許可的設定范圍，是行政許可法需要解決的重要問題之一。所謂行政許可的設定范圍，就是根據(jù)設定行政許可應當遵循的價值取向，確定在什么事項可以設定，什么事項不能設定行政許可。解決這個問題，必須妥善處理政府管理與公民、法人或者其它組織自主決定的關系，政府管理與市場競爭機制的關系，政府管理與社會自律的關系，行政許可方式與其它行政管理方式的關系等。因此，行政許可法按照設定行政許可應當遵循經濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其它組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展的基本要求，對設定行政許可的范圍作了兩方面的規(guī)定。
1、明確規(guī)定行政許可的設立范圍。根據(jù)行政許可事項的性質、功能和適用程序，把審批項目主要限定在五個方面：①直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。②有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項。③提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具有特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項。④直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢測、檢驗、檢疫等方式進行審定的事項。⑤企業(yè)或者其它組織的設立等，需要確定主體資格的事項。這類許可事項的特征是：未經登記就沒有從事某種活動的主體資格，一般沒有數(shù)量限制，不能轉讓。
2、可以不設定行政許可的事項范圍。在可以設定許可的事項中通過下列方式能夠予以解決的，可以不設定行政許可：
①公民法人或者其它組織能夠自主決定的。應該留給他們自己去做主，政府或自律組織都不要去干預，比如，家庭聘請保姆、企業(yè)雇用秘書，這類事項政府沒有必要去管理。②市場競爭機制能夠有效調節(jié)的。在市場經濟體制下，應當充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，凡是市場競爭機制能夠解決的問題，政府就不必要用行政許可的方式去管理。③行業(yè)組織或中介機構能夠自律管理的。自律管理一般成本比較低、效率比較高，隨著市場經濟體制的不斷完善，現(xiàn)行的許多資格、資質的許可、產品質量的許可等，將退出行政許可的范圍，由行業(yè)組織或中介機構的自律管理來替代。④行政機關采取事后監(jiān)督等其它行政管理方式能夠解決的。行政管理的方式多種多樣，許可制度作為一種事前監(jiān)督管理方式，其主觀性強，運作的成本高、風險也大。因此需要政府管理的事項，也應當優(yōu)先考慮采取事后監(jiān)督管理的方式。
第二、行政許可的設定權
行政許可的設定權，是指哪一級國家機關有權設定行政許可、以何種形式設定行政許可、設定行政許可有哪些限制以及設定行政許可需要遵循哪些規(guī)則。它屬于立法行為，包括四方面的內容：①、行政許可的設定主體，就是有權設定行政許可的國家機關。共有四個主體：全國人大及其常委會；國務院；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會；省、自治區(qū)、直轄市人民政府。其它國家機關包括國務院各部委，都無權設定行政許可。②、行政許可的設定形式，就是什么樣的規(guī)范性文件才能設定行政許可。共有五種：法律；行政法規(guī)；國務院的決定；地方性法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章。其它規(guī)范性文件包括國務院各部委的規(guī)章，都無權設定行政許可。③行政許可的設定權限。行政許可法對設定行政許可的權限作了三方面的規(guī)定：
一是，凡是行政許可法規(guī)定可以設定行政許可的事項，法律都可以設定
二是，對可以設定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定。必要時，國務院可以通過發(fā)布決定的方式來設定行政許可，實施后，除臨時性行政許可事項外，應當及時提請全國人大及其常委會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。
三是，對于可以設定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的，因行政管理需要，確實需要立即實施行政許可的；省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人大及其常委會制定地方性法規(guī)。但法律對此又作了四點限制：地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不得設定應當由國家確定的有關公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業(yè)或者組織的設立登記及其前置性行政許可；其設定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產經營和提供服務；不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。
④、設定行政許可應當遵循的規(guī)則。為了提高設定行政許可的合理性、可行性，行政許可法規(guī)定設定行政許可必須遵循下列規(guī)則：一是，設定行政許可，應當明確規(guī)定行政許可的實施機關、條件、程序和期限。二是，起草規(guī)范性文件應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定行政許可的必要性、對社會及經濟產生的影響以及聽取和采納意見的情況。三是，行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價，對于隨著形勢的發(fā)展不再需要實施行政許可的，應當對設定行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。
（二）、行政許可的實施制度
行政許可的實施，是指國家行政機關和有關組織依法為公民、法人或者其他組織具體辦理行政許可的行為。這是重要的行政執(zhí)法行為。針對行政許可實踐中存在的行政許可實施主體比較混亂、缺乏程序約束以及實施行政亂收費等問題，行政許可法對實施行政許可的主體、程序以及費用等作了明確規(guī)定
第一、實施行政許可的主體。行政許可原則上只能由行政機關實施，但從我國目前的實際情況出發(fā)，又作了兩點補充性規(guī)定。一是法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，如證券會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會在法定授權范圍內可以自己的名義實施行政許可；二是行政機關在其職權范圍內，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關實施行政許可。
第二、實施行政許可的程序。
行政許可法用大量的篇幅對申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)、特別程序等作出明確規(guī)定。這是方便申請人，保證行政機關公平公正、及時辦理的關鍵所在。一是有關方便申請人的程序。規(guī)定申請人可以通過信函、電報、傳真、電子郵件等方式提出申請，不必事事都親自到行政機關辦理，行政機關應當把有關許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部資料等在辦公場所公示，便于申請人查詢；申請人對公示內容有疑問的，行政機關應當給以說明、解釋并提供準確、可靠的信息。二是有關行政機關及時公正地辦理行政許可的程序。行政機關在審查相對人申請時，發(fā)現(xiàn)手續(xù)不完整的，應當一次性告知；發(fā)現(xiàn)許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知利害關系人，并認真聽取其意見；對涉及公共利益或他人重大利益的重大行政許可事項，應當舉行聽證，并根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定；行政機關應當自受理申請之日起20天內作出決定；結果應當公開，群眾有權查詢。
第三、實施行政許可的費用。為了制止行政許可亂收費現(xiàn)象，行政許可法規(guī)定，行政機關實施行政許可和對許可事項進行監(jiān)督檢查不得收取任何費用，除非法律、法規(guī)另有規(guī)定。即使按照規(guī)定要收費，也要公布法定項目和收費標準，使收取的費用全部上繳國庫，并嚴格執(zhí)行收支兩條線原則。
（三）、行政許可的監(jiān)督和責任制度
針對實踐中存在的重許可、輕監(jiān)管、只許可不監(jiān)管，不該準予許可的亂許可或者該許可的不許可等問題，行政許可法確立了監(jiān)督和責任制度。
第一、關于監(jiān)督檢查制度。上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正其違法行為。一是書面監(jiān)督檢查制度。原則上采取書面監(jiān)督方式，通過核查被許可人的有關材料，履行監(jiān)督責任，這樣可以防止執(zhí)法擾民，減少企業(yè)負擔；二是實地監(jiān)督檢查制度。通過書面監(jiān)督難于達到檢查效果的，可以進行實地檢測如對產品依法進行抽樣檢查檢測，對生產經營場所依法進行實地檢查。三是屬地管轄制度。原則上實行“誰審批、誰負責、誰監(jiān)管”，如果被許可人在轄區(qū)外從事違法活動，違法行為地的行政機關應當依法查處，并把其違法事實、處理結果抄告作出行政許可決定的行政機關。四是舉報制度。鼓勵個人或組織積極舉報違法行為，有權機關應當及時作出核實、處理。
第二、關于法律責任制度。
按照權責一致的原則，對行政機關違法設定、實施行政許可的行為規(guī)定了嚴格的法律責任，主要有三方面：一是違法設定行政許可的，有權機關應當責令其改正，或者依法予以撤消；二是違法實施行政許可的，包括違反程序實施許可、辦理行政許可、實施監(jiān)督檢查時索取、收受他人財物或者謀取其他利益；該許可不許可、不該許可亂許可或亂收費的，由上級機關或者監(jiān)察機關責令改正，對直接責任人員給以行政處分，構成犯罪的追究刑事責任，給他人造成損失的依法賠償。三是實施后不履行監(jiān)督職責的，由上級機關或者監(jiān)察機關責令改正，對直接責任人員給以行政處分，構成犯罪的追究刑事責任。
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