[ 羅寒光 ]——(2004-9-10) / 已閱116327次
關于完善我國社會保障制度的幾點思考
羅寒光 廣東巨信律師事務所
黎大有 武漢大學法學院2003級經濟法碩士研究生
[內容摘要]：市場經濟條件下，完善的社會保障制度尤顯重要，對此我們必須有正確的認識。在相關法律制度的構建過程中應堅持保障人權，滿足社會成員基本生活需求；對公民實行普遍的社會保障；社會保障的范圍和標準與經濟發展水平相適應；公平與效率相結合；城鄉有別的原則。同時還要從立法、司法等角度采取具體措施完善我國社會保障制度。
[關鍵詞]：社會保障、制度、完善、措施
[Key words]：social security、 ｓｙｓｔｅｍ 、improve、measure
完善的社會保障制度是建立社會主義市場經濟體制的前提和保證，為此我們必須充分認識其重要性，充分理解和把握我國社會保障法律制度的基本方針和立法原則。加快我國社會保障法的立法進程，盡快建立起一套完備的社會保障法律制度。
一、完善社會保障制度的重要性
“社會保障”系由英語中“social security”一詞翻譯而來的，亦可譯為“社會安全”。社會保障制度，是指國家為了保持經濟發展和社會穩定，對公民在年老、疾病、傷殘、失業、遭遇災害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。建立和完善社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標，而完善的社會保障制度是建立社會主義市場經濟體制的前提和保證。因此加強和完善我國社會保障制度具有重大的戰略意義。
（一）完善的社會保障制度是維護社會穩定的安全網。沒有社會的穩定，就沒有經濟的發展和社會的進步，而社會保障則是社會穩定的重要防線。完善的社會保障制度通過實現老有所養、病有所醫、工傷有保險、災害有賠償、失業有救濟、殘疾有安置、貧困有支援來保障社會成員的基本生活，解除人們的后顧之憂，從而有效地化解有可能發生的各種社會矛盾，實現國家的安定和社會的穩定，從而為經濟的發展創造良好穩定的社會環境。
（二）完善的社會保障制度是經濟發展的“助推器”和“穩定器”。因為雄厚的社會保障基金能夠有力地支撐經濟發展，并對經濟發展的格局發揮宏觀調控的作用。雄厚的社會保障基金占GDP的比重很高，如果通過對債券、房地產、股票、儲蓄等進行合理投資能對經濟的發展產生巨大的影響，在經濟發展低迷的情況下，高額的社會保障基金的投資能支撐經濟的發展并帶動經濟的再次騰飛；另外，社會保障基金的投資在債券、房地產、股票、儲蓄等方面調整其投資比例從而對經濟格局發揮宏觀調控作用是顯而易見的。同時從微觀經濟來看，完善的社會保障制度的建立，可以規范和均衡企業的社會負擔，有助于社會主義市場經濟微觀基礎的形成，特別是有助于我國國有企業建立現代企業制度，從而促進經濟的穩定增長。
（三）完善的社會保障制度是社會公平的調節器。社會公平，是人類社會發展中產生的一種客觀要求。社會公平體現在經濟利益方面主要是成員之間沒有過分懸殊的貧富差別，即所謂“不患貧，患不均”。在市場經濟條件下收入分配機制與競爭機制相聯系，必然形成社會成員之間在收入分配方面的不均等，甚至相差十分懸殊，強者成為富翁，弱者陷入困境。為了解決這一社會問題，就需要運用政府的力量對社會經濟生活進行干預，通過社會保障措施，通過對社會成員的收入進行必要的再分配調節，將高收入者的一部分收入適當轉移給另一部分缺少收入的社會成員，從而在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距，彌補市場經濟的缺陷，緩和社會矛盾，以促進社會公平目標的實現。
二、我國社會保障制度存在的問題
我國目前存在的社會保障制度大部分是在過去計劃經濟體制下建立的，在計劃經濟體制條件下方能發揮其積極作用。但是我國的經濟體制正由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌；國有企業改革進入攻堅階段，過去在計劃經濟體制下形成的社會保障制度，有的是不適應社會主義市場經濟的建立和發展的新的客觀要求，有的則是其制度本身有嚴重的不合理或不公平的因素，急需進行改革。其主要表現為：
（一）社會保障制度的立法極不健全。社會主義市場經濟應是法治經濟，與社會主
義市場經濟相適應的社會保障制度也必然要求法制化。但作為社會保障制度核心內容的社會保險目前還沒有建立起統一的、適用范圍比較大的社會保險法律制度，社會保險費的征繳、支付、運營、統籌管理極不規范；社會救濟、社會福利和優撫安置的立法相當欠缺；社會保障工作在許多方面只能靠政策規定和行政手段推行；國家立法滯后，地方立法分散，統一的社會保障制度被分割。由此導致社會保障的覆蓋面小、權威性極差、保障程度低。目前在社會保障方面發生爭議，進行仲裁或提起訴訟時，由于立法滯后，仲裁機構和人民法院無法根據有效的法律規定進行仲裁或判決，一定程度上處于無法可依之狀態。
（二）現有的社會保障制度的法律法規立法層次低，缺乏較高的法律權威和必要的法律責任制度。社會保障法是我國法律體系中的一個部門法，應該由全國人民代表大會制定社會保障的基本法律。但是，自１９７９年以來，全國人民代表大會及其常務委員會審議和通過了３００多部法律和有關法律問題的決定，卻沒有一部是專門調整社會保障關系的基本法律；在國務院已經制定的條例中，也極少有屬于專門規范社會保障制度的法規。有關社會保障的規定，主要是由相關部委來制定。這種狀況與社會保障法所應處的地位是不相符的。另外，我國現存的社會保障法律規范缺乏有效性。完整的法律規范應由假定、處理和制裁構成，無法律責任、無制裁措施的法律規范，則無法發揮其應有的規范和強制功能。在我國已經制定出來的社會保障法律中，比較普遍地存在著缺乏法律責任的現象，無法確保社會保障措施的有效實施。
（三）社會保障的法律實施機制較為薄弱，社會保障法律制度的宣傳也極為不夠。合法的籌資機制、穩定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制、有力的監督機制都不夠健全。社會保障監督機構沒有與管理機構嚴格劃分開來，缺乏對欠繳社會保險費的行為和拖欠離退休人員、失業人員保險金行為的法律制裁措施；非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處，保險基金的運營處于不安全狀態。另外由于我國許多社會保障法律制度是部門規章或內部規章，而且缺乏必要的公布與宣傳，使能接觸到的人數相當有限，從而許多當局者對我國的社會保障法律制度不清楚或難以知曉，導致當自己的合法權益遭到侵害時不知如何保護或根本就不知道，造成社會保障法律制度一紙空文之現象泛濫。
（四）我國廣大農村地區的社會保障體系尚未建立，長期處于“真空狀態”。與發達國家不同，我國人口眾多，農業人口比重相當高，占總人口的８０％以上，但是農業人口所享受的社會保障支出比例則少得可憐。據統計，１９９０年全國社會保障支出１１０３億元，其中城市社會保障支出９７７億元，占支出總數的８８．６％，農村支出１２６億元，城市人均４１３元，農村人均１４元〈這其中包括農村特困戶救濟和優撫軍烈屬等〉，相差近３０倍。造成農民沒有社會保障的原因是多方面的，既有歷史的原因、經濟發展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不說是目前農村社會保障發展緩慢甚至停滯不前的一個主要原因。以農村養老保險為例，１９９５年至１９９８年間是農村養老保險搞得最火熱的幾年，農民參保的積極性非常高，但是到了２０００年參保人數急劇下降，這其中除了農保資金沒有得到很好的管理，各級政府對農村社保工作不夠重視等因素外，主要是因為１９９９年國務院有關部門下發了關于目前尚不具備普遍推廣農村養老保險的文件，導致農村社保工作大幅度下滑。究其原因還在于對農村和農民利益的忽視和輕視。但是，是不是農民沒有獲得社會保障的權利呢？答案是否定的。獲得社會保障的保護，是憲法賦予農民的一項權利。況且沒有我國農民的安居樂業和廣大農村地區的穩定，我國現代化建設事業也無法順利進行。因此，能起社會“穩定器”、“安全網”作用的社會保障體制在我國廣大農村的建立勢在必行。
（五）我國當前的社會保障制度沒有與國際接軌，在對外交流中不斷產生障礙與磨擦。我國已正式成為WTO的成員，我國的經濟發展將越來越與世界經濟相聯系，經濟全球化將在不同的程度上逐步形成。市場經濟是法治經濟，作為擴大了的市場經濟——經濟全球化則更應是法治經濟，如果在全世界范圍內無法形成相對穩定和權威較高的游戲規則〈條約、習慣、慣例等〉，則不能稱之為經濟全球化，當然WTO也沒有其存在之可能。能起“穩定器”、“安全網”作用的社會保障制度作為市場經濟建立的前提和保障在世界范圍內將必然形成，只有這樣國際資源特別是人力資源的自由流動方能順利實現。而我國過去的有關社會保障制度方面的法律在涉外社會保障這一塊顯然處于空白狀態，這將不僅影響我國對外交流的順利進行，而且從長遠來看必將影響我國整個經濟的穩定和發展。
三、完善社會保障制度應該堅持的原則和采取的措施
社會保障制度是我國社會主義市場經濟法律體系的重要組成部分，對社會主義市場經濟體制的形成起著重要的促進和保護作用。目前通過立法建立和健全社會保障制度、為社會主義市場經濟體制的建立和發展提供良好的法律環境已成為當務之急。
（一）完善社會保障制度應該堅持的原則
第一、保障人權，滿足社會成員基本生活需求原則。人的需求分為生活的需要，
享受的需要，發展的需要和表現的需要四個層次。第一個層次是：生活的需要即生存權，是人權保障的基礎，這是人人都應享受的最基本的權利，社會保障必須滿足人們基本的生活需要，這是社會保障法應規定的最基本的內容�！妒澜缛藱嘈浴�、《經濟、社會、文化權利國際公約》等人權公約和國際勞工組織的宣言、公約、建議書中，均規定要求各成員國保證公民享受社會保障的權利。社會保障權利已成為人權概念的重要構成內容。中國５０年代初建立的社會保險制度的對象僅是城鎮部分職工且對部分人的保險福利水平過高，從而造成了勞動者之間實際上的不平等。這種狀況已經延續了數十年，因而，重構社會保障法律制度必須考慮滿足社會成員基本生活需要的原則。
第二、普遍性原則。對公民實行普遍的社會保障，是各國社會保障立法共同奉行的一條基本原則。所謂普遍性，是指社會保障的對象應包括全體社會成員，凡是國家的公民都應平等地享有社會保障的權利。這一原則不僅要在社會保障項目中的社會福利、社會救助法律、法規中體現，也要在社會保障的其他項目中，如養老保險、醫療保險等保障項目中體現。當前要加快社會保障制度改革和立法進程，落實立法規劃，擴大實施范圍，力求使每個保障項目覆蓋到所有符合條件的公民。而且只有體現了普遍性原則，才能依照“大數法則”籌集和積累雄厚的社會保障基金，更好地發揮出社會保障互助互濟的功能和特點。
第三、社會保障的范圍和標準與經濟發展水平相適應的原則。縱觀世界各國的社會保障范圍，社會保障項目，社會保障待遇水平，無一不受到本國經濟發展水平的制約與影響。各國的社會保障制度都有隨著本國經濟的發展，呈現出社會保障對象的范圍由窄到寬，項目由少到多，待遇水平由低到高的共同特點。我國目前仍處于社會主義初級階段，我們必須充分考慮到我國現階段的經濟發展狀況和基本國情，對社會保障項目設置不能過多，范圍不能過寬，標準不能過高，保障水平必須與社會主義初級階段的經濟發展水平相適應，并且隨經濟發展水平的提高而提高。
第四、公平與效率結合原則。社會保障的不同項目體現公平與效率的程度不同。社會救助，優撫安置和部分社會福利事業支出主要由國家財政負擔，凡符合條件者可以無償享受，體現公平原則。社會保險中的主要項目，堅持“效率優先，兼顧公平”的原則，實現社會統籌與個人帳戶相結合，由用人單位與職工共同負擔，保險對象享受的保障水平既要能保障其基本生活、基本醫療需求、體現社會公平，又要與個人繳費多少掛鉤，以激勵職工的勞動積極性和提高效率。
第五、城鄉有別原則。又稱“區別性”原則，所謂區別性，是指針對不同類型的社會成員制定不同的法規和社會保障標準�，F階段我國城鄉之間在生產力水平、就業結構，收入水平和消費方式等方面差別很大，決定了我國社會在一段相當長的時期內仍然是二元體制。因而，在保障形式、項目標準以及適用的法律、法規方面要有所區別。當然，我們強調的有所區別并非歧視，與普遍性原則并不矛盾，普遍性原則指的是質上的普遍性，即全體公民都有享受社會保障的權利，而城鄉有別原則則強調的是從我國現階段國情出發，具體問題具體分析，采取不同的對策與措施，而且應該特別強調對鄉村之弱勢群體給予特別重視與關注。
（二）完善社會保障制度的具體措施
第一、從立法角度來看，社會保障基本法的制定應提到全國人大立法的議事日程上來。目前，通過立法建立和健全社會保障制度，為社會主義市場經濟的建立和發展提供良好的法律環境已成為當務之急。當然由于我國目前城鄉存在著二元結構.，基本法的制定應該較粗、較簡，然后國務院依據城鄉有別原則盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，從而可以由粗到細，由簡到繁，逐步實現社會保障法律制度的科學化、合理化，以保證社會保險工作有法可依。同時，社會保障制度的立法內容應當與其他法律部門的立法內容相銜接 ，以保證社會保障法律規范的有效實施。例如，社會保險基金被違法挪用、擠占現象較為嚴重，據統計，截止到1999年3月底，養老和失業兩項保險基金被違法挪用、擠占累計達133億元，其中很大數量是由于地方政府的長官決定而被挪用、擠占的。由于沒有相應的法律規范，所以，無法追究挪用、擠占保險基金行為人的法律責任。而且現行的《中華人民共和國刑法》也沒有相應的罪名對挪用、擠占社會保險基金的行為加以制裁。為確保社會保險基金的安全，制裁挪用、擠占社會保險基金的違法行為，建議全國人民代表大會常務委員會制定和通過關于制裁挪用、擠占社會保險基金的違法犯罪行為的補充規定。此外，從立法角度，還應特別關注以下幾點：
1）應解決社會保險金的支付風險問題和保證社會保險基金的保值增值。導致社會保險金支付風險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費不能及時足額征繳，保險費不能及時足額征繳是收支不平衡的根本原因，如果中央、地方政府拿錢支撐，勢必加重其負擔。社會保險基金的支付風險問題，其潛在風險并不亞于金融風險，因為社會保險基金的支付風險，所涉及的是百姓的保命錢，嚴重影響著社會的穩定，因此必須通過立法來解決社會保險費的收繳問題，加大強制收繳社會保險費的力量，對欠繳、拒繳社會保險費的，追究相應的法律責任。這是強化社會保險費的收繳功能，達到社會保險基金收支平衡、防范社會保險基金支付風險的重要法律對策。要從根本上解決社會保險金的支付風險問題，社會保險基金的保值增值也非常重要，如果社會保險基金不能有效的增值，長期下去會加重政府在社會保險方面的財政負擔，也會對被保險人未來能夠獲得的實際社會保障水平產生不利的影響。因此，應當通過立法建立社會保險基金的安全投資機制，如在規范金融秩序的條件下，嚴格規定社會保險基金的投資方向和各項投資比例的上限，強化投資監管措施，保證社會保險基金的保值與增值。
2）逐步完善農村社會保障法律制度。農村社會保障是我國社會保障體系中最脆弱的環節，但長期以來我國政府一直重視不夠，在此有必要單獨論述。與發達國家不同，我國人口眾多，農業人口比重相當高，而占總人口80%以上的農村人口長期與社會保障無關、處于空白狀態，僅靠家庭保險。如果不解決這一部分人的社會保障問題，社會保障制度改革完善的成效很難評判。特別是近年來農民收入的提高和部分農村城市化進程的加快，農民的保障要求提高。外出打工人數的增多又使身處異鄉的農村工人的保險問題成為一個新課題，而目前這種保障幾乎為零。鑒于我國農村地域的廣闊性及地區差異，我國可逐步地、有選擇地、低起點地推進農村社會保障。從富裕的、接近城市的農村開始，逐步建立起農村自助性社會組織，在銀行中開設儲蓄保險賬戶及商業保險，開辦保障養老、醫療、意外傷害等與農村生產方式相聯系的基本項目，并給予其較高的稅收、政策等方面的優惠以提高農民參與社會保障的積極性。要把農村這一塊完全納入統一的社會保險管理尚需一段相當長的歷程，目前仍應以自愿、自助為主，但各級政府一定要積極鼓勵和加強引導，切不可損傷廣大農民的積極性。
3）適應經濟全球化的發展要求，適時對社會保障法律制度作出調整。隨著我國加入WTO，經濟全球化對我國提出的挑戰越來越大，我國包括社會保障法律在內的各項立法應不斷適應這一要求。經濟全球化趨勢使各國經濟的相互依存、相互影響日益加深，要求各國積極參加國際經濟合作，按照平等互利原則處理雙邊甚至多邊的國際經濟關系，各國的法律也作出相應的調整。例如，勞動力的跨國流動必然帶來勞動者在就業、養老、失業、醫療等方面的社會保障問題，需要通過調整社會保障制度加以解決。近年來，許多國家如德國、法國、意大利、瑞士等，已經采取了簽定雙邊協議的辦法，解決勞動者在其他國家從事工作遇到的社會保障問題。德國、美國和韓國也對中國提出了類似的問題，要求中國在這些國家設立的公司為其員工參加所在國的社會保險。還有的國家為了增強本國對勞動力成本較低的其他國家的經濟競爭力，采取了削減本國職工工資和福利待遇的做法。我國為了更好的參與世界經濟的競爭必然要按國際規則辦事，但我國的調整也一定要從我國國情出發，不可能與西方發達國家一較高低，只能站在一個發展中國家的立場上與國際接軌。
第二、健全社會保障的司法機制。完善的法律制度必然要包涵著健全的司法機制，因為健全的司法機制是解決糾紛的法律武器，為法律制度的健康運行提供最終保障。當然社會保障法律制度也不例外，需要健全的司法機制。筆者建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障案件，使當事人的合法權益受到不法傷害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院，在審判中充分體現勞動和社會保障事務的特殊性。人民法院對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件，應當依法及時審理；對拒不繳納法定的社會保險費、拒不履行支付保險金義務，不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應當依法分別追究其刑事責任、行政責任和民事責任�，F在，有些地方在人民法院已設立了社會保障法庭，對欠繳社會保險費的企業采取強制的司法措施，追繳社會保險費。充分運用司法機制在保證社會保障法律實施方面具有的強制性和震懾作用。
第三、國家應重視社會保障專業人才的培養工作。無論從社會保障法律制度的立法、司法還是其貫徹執行和廣大公民的遵守都離不開社會保障專業人才的辛勤工作，因此，我國必須加強這方面人才的培養工作�？墒悄壳埃鐣Ｕ戏▽W專業以及涉外社會保障法學專業的研究人員奇缺，學科建設落后，應引起社會各方面的廣泛重視。通過多渠道加強這一領域的研究和學科建設，為完善社會保障的法律制度建設提供理論依據已是當務之急。另外，加強對現有社會保障法律制度及政策的宣傳也很重要，這一點在廣大農村地區顯得尤其突出，許多農村的農民想參加社會保障，但由于不知道相關法律與政策或對當前的政策持懷疑態度而望而卻步。因此，加強對社會保障制度的宣傳也迫在眉睫。
參考書目：
1.《社會保障與法律建設》課題組：《社會保障與法制建設》載于《法學家》，1999年第4期
2.王景山：《我國社會保障立法原則的理論探討》載于《勞動法學、經濟法學》2001年第10期
3.劉翠宵：《中國農民的社會保障問題》載于《法學研究》2001年第6期
4.馬敏娜：《社會保障制度的國際比較與借鑒》載于《經濟縱橫》1999年第9期
5.黎婧：《世界性社會保障制度改革及中國的借鑒》載于《經濟縱橫》1999年第6期
6.史探徑：《我國社會保障的幾個理論問題》載于《法學研究》1998年第4期
7.顧昕：《單位福利社會主義與中國的“制度性失業”》載于《社會經濟體制比較》1998年第4期
8.徐衛東、李正平：《日本失業保險的法律體系》載于《當代法學》1998年第3期
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