[ 王晴 ]——(2004-10-15) / 已閱11640次
淺論大蓋帽的執法效應
作者：王晴
[緒論]行政執法屬于廣義的法律適用，與司法機關法律適用不同的是行政機關是法律的執行機關，前者通過司法和審判方式把法律的原則和規則被動適用到具體的當事人和案件之中，居中作出判決；但在行政執法中，執法部門大多并非處于居中地位，也不被動適用法律，而是代表國家和政府主動地執行法律，并在執行法律過程中與相對人形成行政法律關系的一方當事人的地位。可見行政執法部門不是居中裁決而是處在類似于一方當事人的地位，與民事法律關系不同的是行政執法部門與相對人是縱向的管理者與被管理者的關系；與其他非平權的縱向法律關系（如勞動法律關系）相比，行政執法部門獨獨是代表國家和政府直接行使權力的。那么行政權力行使的充分必要條件即基本前提是什么呢？在行政法律關系中作為一方當事人的行政執法部門與相對人是否存有對立的關系呢？這是本文分析行政執法大蓋帽效應首先回答的兩個問題。
第一、行政權力行使的充分必要條件即基本前提是行政機關依法成立并有法律授權的條件。
唯此條件行政機關即可行使法定職權。此條件的證明形式就是政府有效的統治和法律公布的形式，其他如行政執法部門可以設立機關、可以為其機構和執法人員頒發證書和執法證件、統一著制式服裝和大蓋帽之類的外在標志等，此則不屬于行政執法權力行使的充分必要條件范圍內，行政執法部門統一著制式服裝和大蓋帽，可以是行政執法身份的對外表達方式，但不是其行使行政執法權力的充分必要條件即基本前提。
第二、行政執法部門與相對人之間不成立嚴格的對立關系。嚴格的對立關系存在與刑罰和犯罪當中，在行政執法中，行政機關代表的國家利益可能與相對人的利益發生沖突，但這種沖突的解決既然沒有超出行政機關的管轄職權范圍，依照法律就不會升級為嚴格的對立。因此一般的行政執法部門（除公安行政部門以外，下文同）當然不需適用暴力強制手段，法律也不許使用軍警暴力手段。那么，一般行政執法部門即使采用任何對外表達身份和職權的標志都必須與警察、軍隊和監獄這三種國家暴力機器的標志根本區別開來。根本相區別確切的含義是不能采用大蓋帽軍警式的外部標志特征。“不能”的內涵排除相同、相似或不同的任一情形。
然而，現實當中行政執法部門著大蓋帽和軍警式服裝，已經泛濫，曾有一度可稱得上蔚為壯觀。我們可以通過追溯其歷史淵源來分析和探究其法律和文化的背景。
一、大蓋帽的歷史淵源和現代演繹
中國歷史上行政官吏最早使用大蓋帽的要數明朝叛徒洪成疇為清朝官吏設計的官服制式。那種無檐圓蓋型頂戴花翎的整齊和威嚴，加上耀武揚威的鳴鑼開道。卻能使草民百姓萬里服威，聞風倒伏于塵埃之中。淋漓盡致地體現出封建專制王朝及其官吏高高在上統馭萬民的淫威和特權。到了袁世凱組建新軍，仿效西方，改革軍制，開始了軍人的大蓋帽制服，但此為軍服。辛亥以后，建立現代國家體制。具有強烈的暴力國家機器特征的警察和軍隊均配有制式服裝和大蓋帽。體現軍人職業以服從命令為天職。適應唯命令是從型管理模式。其中自然人的個性甚至思維及獨立意志被限制在為發揮團體職能所必須的號令和首長指揮意旨的位階之下。此乃世界通行的慣例，是為適應國家機器特征所必需的外在形式，本不足發問。然而大蓋帽被演繹到最混亂狀態在中國近現代史上有兩個時期：
第一個時期屬于中西混合大蓋帽文化的淵源。這是在北洋軍閥輪流執政、槍桿子里面出政權時期。推翻皇帝后，軍閥人人想當皇帝，個個飛揚跋扈，武裝割據、競相混戰，“城頭變換大王旗”，各路人馬有權都戴大蓋帽，專門欺負嚇唬老百姓。滿世界都是形形色色的大蓋帽，鬧得烏煙瘴氣！從那時起，中國的老百姓被嚇出了心病，也養成了對大蓋帽的敬畏和恐懼。大蓋帽象征的權力和威嚴遂成為社會共同的心理認識和封建文化附著于權力更迭交替的當然內容。
第二時期屬于大蓋帽演繹和泛濫階段。上世紀八十年代末葉開始，從文革期間的九億人民九億兵分化出了九億大蓋帽鋪天蓋地而來，大蓋帽被演繹為非軍人、非警察的行政管理權力的化身和部門集團實力和勢力的展示。首先是法律部門變成部門的法律，有幾部法律就出來幾頂大蓋帽，十頂大蓋帽管一個小草帽。其次，一些本以特殊職業標志為傳統意義的大蓋帽被利用和夾雜委托的行政管理權借以夸張顯示并攀附行政執法部門的威嚴。如保安、司機、鐵路工人、路政、鹽政、水政、郵政、衛生防疫等不勝枚舉。
三、大蓋帽形式的執法效應
可以說法的概念在中國歷史上被使用到最濫的時代，就是依法治省、依法治市、依法治縣、依法治鄉、依法治廠、依法治水、依法治土、依法…..最終的落腳點是依法治民的時代。大蓋帽成了行政執法的典型性象征，大蓋帽和它所象征的法律同時毫都無隱諱地赤裸地被當成階級統治的工具使用。80年代末，行政執法依照歷史傳統仍然定位在“依法治民”的統治角度上。這樣的話，大蓋帽就成為官與民所區別的標志，因為 “民”的頭頂是平的，沒有戴大蓋帽的等級身份資格。所以按老百姓的話說叫“平頭老百姓”！而大蓋帽做什么都被認為是“頭上戴法的”——法的權威被抽象掉由大蓋帽替代成為具體人的威懾力和特權。大蓋帽無疑適應了傳統的社會觀念和意識，使所謂行政執法簡化甚至省略掉法律程序。對相對人直接產生“威脅執法”的效應。另一方面，一些行政部門的領導喜歡看見本部門的大蓋帽，看到大蓋帽就好像站在了山頭上看自己的隊伍陣容龐大，旗桿子下實力雄厚，于是就感到了大權在握的威嚴和心里無比踏實的感覺，大蓋帽效應屬于封建文化的殘余。說穿了是封建等級制文化在現代社會的變種和延續。更令人惡心的是其遺傳根源自北洋軍閥拉桿子占山頭稱王稱霸、騎在百姓頭上作威作福的心理！
也許有人會認為中國人口眾多，民眾的法律意識普遍淡漠，行政管理和行政執法需要以大蓋帽標識身份特征在現實中更簡明、更便捷、是行之有效的方式，符合實際甚至符合國情。這種觀點實際上等于承認了官和民是嚴格對立的，而且否定了人民作為國家主人的尊嚴。就好比sans的威力，它可以使人害怕，也可以使人因為恐懼而改掉不良衛生習慣。但人類絕對不能以此來作為治理社會的手段。大蓋帽泛濫和威脅執法的效應必將導致國民的民主和平等意識麻木。助長違反憲法關于法律面前人人平等的潛意識社會影響，助長野蠻和簡單的行政執法習俗；產生不良文化的惡性循環。它通過當代中國最廣泛的行政執法主體人為削減了法的平等精神和公務員的人文價值，拉開了執法者司法者與人民的親和間距，也縱容部分執法司法者作威作福嚇唬老百姓的心理狀態。
大蓋帽意義上的執法形式除了與人民主權和法律平等精神悖逆外，還將從機理上實質影響到中國確立良好的公務員制度。這個問題已經愈來愈明顯的為社會各界和廣大民眾所認知。下列事實可以佐證。
一是司法系統改革服制，摒棄大蓋帽軍警式服裝。2002年開始，全國法檢系統改革和廢除軍警式制服。從形式上否定了軍警式的指揮管理機制對法官獨立思考和司法獨立的干擾影響。使法官的法袍意味著法的神圣威嚴和法官特殊使命自我警覺和警醒功能。
二是2004年初，國務院下令整頓各部門執法標志制服，清理取締了一些部門模仿人民警察制服的著裝。極大地改善了大蓋帽的秩序。國務院的整頓措施可以理解為臨時的、權益的、現實的、漸進而逐步的措施。因為大蓋帽的文化植根于社會傳統的文化和習慣，并非只可歸咎于行政執法部門；而且大蓋帽的形式直接產生于行政主導體制，二者都需要隨著文化發展和社會意識成熟進行漸進和穩妥的改革。不能一步到位一刀切除。這次清理整頓，盡管沒有全部否定行政執法的大蓋帽形象，但是決不意味著對公務員適用軍警式大蓋帽的管理體制和文化意識的肯定。
如前所述，行政執法大蓋帽形式的內涵是軍警式的管理模式及暴力強制特征。它與改革開放以來，直至目前我國加入世貿組織期間，我國正在學習并移植發達國家的文官制度和正在建設完善起來的公務員制度的原則是嚴重悖謬和不協調的。首先從形式上看，世界各國的慣例表明文官都是不著大蓋帽制服的，行政管理法律關系雖然屬于縱向關系，管理者和被管理者處于不同的地位，但就公務員個人和行政管理相對人的人格卻是平等的，行政管理的本質雖然是以國家權力作為強制后盾推行政治和執行社會公共事務管理，但其強制是依照法律和法律所既定的程序實現的，按照當代行政法治原則，除了法律，公務員和行政執法部門不具有任何外在的標識的特殊權力，否則就構成了對公民平等權的藐視和踐踏；其次，文官制度的精髓是文官相對于內閣更替（政黨輪流執政）的獨立存續和隊伍穩定的原則，在我國體現為占公務員絕大多數的業務類公務員并不因為政務類公務員的升遷和任免而改變或放棄執業。基本公務員（文官）隊伍的獨立性保證了公務員群體獨立“為人民服務和對國家負責”。保證了行政效能的持續性和社會管理秩序穩定。當然也有利于制約行政機關首長負責制的個人專斷和因個人集權更迭所必然產生的短期行政行為等諸多負效應。也有利于政治穩定，反腐倡廉和取信于民。2004年《憲法》修正案將鄉鎮人民代表大會代表的任期更改為5年（原為3年），各級人民政府的組織法尚未修改，這次修改的本旨就是有利于政策的延續性及其推行的穩定性，避免過多的因人廢政、短期和投機行政行為。按照傳統的行政法理論，公務員受雇國家以其獨立人格和執業行為能力和權利能力對國家負責，這里強調了公務員個人的執業資格和獨立的人格，其全部意義是肯定公務員隊伍相對于政府倒閣的穩定性，至于政府對公務員的組織和領導，其合理作用的方式是依照行政組織法律規定的程序進行，不同于軍警式的指揮命令。公務員有依法行政的判斷權和自主權。而大蓋帽形式保護和延續的機制必將否定公務員制度原則確立的必要。行政執法大蓋帽文化習俗的傳承意味著封建等級觀念的傳承。意味著官老爺和衙役作風的外表體癥和內在心理素質的養成。如果長期持續地作用，保持“在馬上得天下，在馬上治天下”的傳統。就會從公務員個體上消滅公務員的人格獨立，從觀念和體制上抑制和抵觸獨立的穩定的不受個人專權意識支配的公務員群體的產生。使行政體制從宏觀到局部都難以擺脫因人興政和因人廢政的人治的惡性循環的結果。由此可知，在公務員隊伍——當然包括廣大的行政執法隊伍中（除警察以外），推行以大蓋帽形式為特征的軍警化的管理體制，實際上就閹割了公務員制度的真實性和科學性。并且承認和助長嚇唬老百姓，作威作福的封建的殘余習慣。
令人啼笑皆非的是一些行政執法部門，在2004年的整頓期間，看到本部門未被列入制服清理的行列后，儼然獲得了享有和繼續使用大蓋帽的特權和優遇。對國務院的精神反其意而行之，通知行文要求整頓著裝紀律。強化其大蓋帽的執法效應和外觀形象。也有的地方行政機關不在行政執法人員的法治教育上下功夫，卻把著裝當作精神文明建設的花樣項目來抓，豈知這個著裝已經不屬于任何現代文明的范疇了。實與行政法治文明背道而馳。
綜上分析，借以大蓋帽形式和效應推行的行政執法，其作法是與憲法和法律的精神相違背的，是與人民主權、意志、尊嚴相背離的。與國際慣例和現代文明格格不入。程序價值影響到實體意義，在依法治國建立社會主義法治國的進程中必須作出取舍和揚棄。
撰文；王晴
二○○四年十月十四日
