[ 張偉 ]——(2004-10-18) / 已閱15790次
“政績工程”幾時休？
——政績工程現象的法理思考
張偉[1]
（蘇州大學法學院， 蘇州 ， 215021）
一、 引言：千奇百怪的政績工程
【摘要】政績，本來是個很“正派”的詞。自古以來，政績都是用來衡量大小官員稱職與否的一把界尺。然而其近來卻與“工程”惹上了麻煩。其實，也不是“政績工程”的錯，關鍵是它被個別利令智昏的官員當作了欺下瞞上的幌子。這樣一來，它也就變了味，成為當下人人喊打的“過街老鼠”。在此，本文打算通過對政績工程現象的成因分析，談一點解決此問題的粗淺的想法。
【關鍵詞】政績工程 政治體制 考核制度
近年來，我國的“大事件”可謂是彼伏此起，讓人應接不暇。這不，非法拆遷之波還未完全平息，政績工程之波又隨風而起。真是這廂葫蘆還未按下，那廂又浮起了瓢。可誰又曾想過，老百姓是怎一個“愁”字了得？說到政績工程，在我國應該是古已有之的，且其歷史淵源可謂久遠。戰國時，蜀郡守李冰父子率眾修筑的都江堰，歷2000多載而不廢，至今仍澤潤川西千萬畝良田；宋代大文豪蘇東坡任杭州知州時，為開浚西湖，取湖泥葑草筑成蘇堤，至今仍是西湖美景之首。這樣的政績工程已然流芳百世，還會遺惠后代，當然為老百姓所傳唱。
然而當下揭露出來的“政績工程”卻成為腐敗工程、形象工程、壟斷工程的代名詞，收獲得無疑是勞民傷財、民怨載道。前安徽省副省長、阜陽市委書記王懷忠，可謂是 “政績神話”的絕佳導演。由他一手締造的阜陽三大神話都無疾而終：為配合阜陽的“國際形象”，王懷忠從當地財政和百姓手中刮了3億元，盲目上馬阜陽國際機場，實際情況卻是一個多星期才有一架飛機起落，每條航線的年度財政補貼高達400萬元；另外一個“大手筆”就是，在東南亞之旅后，王懷忠一拍腦袋，突發奇想，要建世界上最大的動物園——“龍潭虎穴”，結果折騰了3年之后，現在只有兩只小老虎，開銷還得靠外界援助；還有就是被稱為“最令人傷心的工程”的阜陽電廠，其前后折騰了8年，僅前期投入就高達數億元，后來幾乎處于停工狀態。可與之相媲美的還有三年前震驚全國的“沈陽慕馬”。 占地1476畝，建筑面積44萬平方米，總投資高達16億多元的沈陽渾河大市場，現在是人跡罕至，門可羅雀；建筑面積為1.4萬平方米，投資1.2億元的沈陽國際棋城更是一個“邊設計、邊施工、邊改動”的“三邊工程”。如果說上述兩例是省長、市長級別的話，那么，豫西國家級貧困縣盧氏縣縣委書記杜保乾就可填補縣一級的空白了。這位“貧困縣倒下富書記”因濫用國家扶貧款、收受賄賂賣官，東窗事發而倒臺。事發后人們才發現這位書記的多種嗜好之一，就是大搞“政績工程”，諸如萬頭豬場、萬畝牧場、食用菌百里長廊等等。如果您覺得此類“嗜好”到縣一級就打住的話，那就錯了。君不見，某地的村官不顧村民的負擔與反對，強行搞“別墅一條街”，結果很多村民被迫借債建新房，有的把生產的資金也用來建了房。這些房子外表很漂亮，里邊卻不中用。群眾受罪遭殃不要緊那，只要干部臉上貼了金。
無需筆者再多費口舌，這些所謂“政績工程”的締造者們導演的一幕幕丑劇可謂“千奇百怪”。然而其都有相似的癥狀：好大喜功，急功近利，不顧現實條件，不尊重客觀規律，提不切實際的高指標，搞違背科學的瞎指揮，習慣于做表面文章，熱衷于搞“形象工程”、“政績工程”，勞民傷財，后患嚴重。下文，筆者試圖掀起政績工程的蓋頭來，對這一現象的成因作簡單的法理剖析。
二、現實與困惑：政績工程現象成因之法理剖析
（一） 權力的壟斷性是造成政績工程現象體制上的原因
政績工程，從某種程度上講屬于典型的“壟斷工程”。日常的生活經驗告訴我們，大部分政績工程從發包到建成，不乏權力的運作，而這權力正是我們所熟知的行政權。行政權力的介入可以直接導致了行政壟斷。而這類行政壟斷的背后又深藏著“政府經營城市”這樣一個悖論。
“政府經營城市”曾幾何時風靡全國，成為我國城市發展的一種“先進理念”，而受到爭相學習與追捧。然而就是這樣一種所謂的“先進理念”其實是一個天大的悖論。首先，它違背了市場經濟規律。我們知道，“經營”二字，不管從其字面意思還是從其內涵上講，都毫無疑問的是一種市場行為，而無論如何也不可能與“政府”沾親帶故。因為“經營作為市場行為，是以牟利為目的。而政府行為是行使社會管理的權力，權力不能牟利，權錢不能交易是現代社會普遍的法治原則之一。”[1]所以“政府經營城市”首先違背了市場經濟規律下，市場主體的“排他性”（他主要指政府）。其次，它還違反法律甚至可以說是“違憲”的。因為，競爭是市場經濟的天性，而且“法律的主要任務是保護作為最高權益的競爭權”[2]。由此反推，壟斷是競爭的天敵，而“行政性壟斷由于行政權力的介入，使得它比自然壟斷、行業壟斷對市場公平競爭的危害性更大。”“這種壟斷是用行政權力抹殺自由競爭的精神，顛覆了市場經濟存在的基礎，與公平競爭的理念直接相悖”[3] 這是當然地違反法律的。加之，我國已將發展社會主義市場經濟載入憲法，“政府經營城市”無疑也是違憲的。
從“政績工程”、“行政壟斷”、“政府經營城市”這一系列語詞中，我們不難發現其中都隱藏著“政府”身影，而這也正透露了現行政治體制這一詬病。
（二） 干部考核制度不健全是造成政績工程制度上的原因
政績工程又被稱作“形象工程”、“貼金工程”。俗話說，“為官一任，造福一方”而締造“政績工程”的官員們卻將其拋在腦后，一心只想著升官進爵。而要想升官進爵就得拿出點“政績”來得到“上邊”的認可，這樣一來，“政績工程”也就應運而生了。王懷忠就深得此“心法”，為了升遷，他不擇手段的打造“形象工程”為自己的所謂政績貼金。和很多被查處的腐敗高官一樣，他腐化墮落過程早就有跡可查，但他在此期間卻憑借“給領導看的政績”所獲得的“印象分”而一路高升。這不得不引人深思。
“王懷忠案”引起我們關注的不應僅僅是繼胡長清、成克杰之后的巨貪，更重要的應是引發對傳統政績考核體系的反思。在我國，干部提拔使用有周期規律，且干部吃透“提拔規律”已是“禿子頭上的虱子”。可以說，干部考核制度就像“指揮棒”一樣直接左右著基層干部的“政績觀”。現行干部考核制度的不健全無疑是造成政績工程制度上的原因所在。如何科學、動態地考核地方官員的政績是一個亟待解決的重大課題。
（三） 巨大的利益誘惑是政績工程現象經濟上的原因
政績工程，十之八九又是腐敗工程。工程建設領域是腐敗的重災區，此乃不爭之事實，而政績工程的腐敗又可謂是重中之重，是最大的腐敗。當下暴露出來的腐敗政績工程，僅僅是冰山之一角。“一棟棟高樓豎起來，一批批干部倒下去”，可謂是政績工程的絕好寫照。然而，一批批干部還是“前仆后繼”，“繼往開來”。為何？當然是有利可圖！吏治腐敗是最大的腐敗，政績工程又是吏治腐敗的溫床。旅外華人學者丁學良先生把這類政績工程稱作“腐敗型投資”，“這種投資基本不顧及投入產出的經濟效益問題，基本不管國有資產的浪費和民生問題。所有投資都只圍繞著一個目標來進行———為官僚個人或某個官僚小集團的個人利益和集團利益服務。而這種利益主要表現為兩種———政治利益和經濟利益，政治利益是官場得道仕途升遷，經濟利益則是從工程中獲取腐敗收益，如工程回扣，土地批租等過程中的權力尋租等。”[1]正是這些巨大的、不可估量的政治利益和經濟利益使得一些利令智昏官員瘋狂而盲目地上馬“政績工程”。
筆者前文曾提到，宋代大文豪蘇東坡開浚西湖，留下了為后世所傳唱的西湖美景。但凡事總有例外，就在南宋君臣在西湖邊上流連嬉戲之時，詩人林昇卻痛心疾首地寫下了那首憂國憂民的《題臨安面邸》：“山外青山樓外樓，西湖歌舞幾時休；暖風熏得游人醉，直把杭州作汴州。”時過景遷，而今面對當下這些“看上去挺美”的政績工程，我等百姓問也不禁要問：政績工程幾時休？
三、出路于對策：政績工程現象封殺之法理思考
（一）為政績工程體制上“斷炊”
當下暴露的政績工程現象，凸現出的是權力牟利，權錢交易的惡果。而要從根本上解決政府權力的濫用，就必須把注意力集中到政府改革上來。俗話說“巧婦難為無米之炊”，要杜絕政績工程現象，當下的迫切之需是“改政府”。我們知道，我國走的是“政府主導型的市場經濟”的道路。曾幾何時，甚至是事到如今，“政府經營城市”，在我國仍然是為數眾多的政府津津樂道的響亮口號和實踐模式。而歷史和實踐不斷證明政府主導型的市場經濟是不成功的，許多國家也為此付出了沉重的代價。“‘政府經營城市’的內涵是借助政府權威，取得城市建設超經濟實力的發展。”[1]而這不僅無助于經濟的發展，反而會嚴重破壞市場經濟規律，并極易導致“權力尋租”，滋生腐敗。故當下的迫切之需是推進政府體制改革，而最重要的就是“改政府”。因為歷史和實踐不斷證明，經濟發展的主體應該是企業，而且主要應是民營企業，政府不應當也不可能再充當經濟建設的主體力量。從政府主導型經濟向市場主導型經濟轉變，是市場化改革的必然趨勢，也是我國政府加入WTO應兌現的承諾，更是我國實現繁榮富強的出路所在。
（二）為政績工程考核上“斷夢”
我國的官僚制度數千年來雖屢經變化，但“大道之行也，天下為公，選賢與能”的選官標準，卻是中華民族自古以來的一個優良傳統。由于古人選官很看重一個人的賢與能，也就是德行與政績，因此很早便摸索出一套辦法，這就是逐漸建立起一套嚴格的政績考核制度和任用制度。考核，在古代稱“考課”、“考績”、“考功”等，是對官員履行職責情況的考察，主要是政績考核。政績考核萌芽于堯舜，歷代遵行，史書多有記載。可以說，在中國古代社會，無論什么朝代，也無論在何種社會形態下，統治者都以一定標準考核課責在任官吏的功過行能，并據以升降賞罰。這說明重政績考核，憑政績用人，是各個朝代獎勤罰懶、選賢用能、整飭社會、改善吏治的重要措施和共同特點，也足見政績對官員升遷和吏治建設的重要作用。應該說，這是我們的優良傳統，對今天的選官用人也不失其借鑒意義。[2]
新中國成立以來，如何考核干部政績，一直是擺在我國政府面前的一道棘手的課題。一段時期以來，由于多種原因，官員的考核依據以GDP為中心，一些地方把“發展才是硬道理”錯誤地理解為“增長率才是硬道理”、“GDP增長才是硬道理”，造成“GDP崇拜”現象的泛濫。這種考核體系，助長了政府官員片面的政績觀，忽視經濟增長的可持續性，忽視了經濟社會的協調發展，忽視民生問題，為追求一時的經濟增長速度盲目上項目、辦企業、搞投資，造成大量低水平重復建設，給后任者和一方百姓留下沉重的包袱。這顯然與新一屆中央提出的科學發展觀背道而馳。
那么新時期下，政績考核應該以何為依據？這是新政府當前迫切需要攻下的課題。不過令人欣慰的是，中科院可持續發展戰略研究組，在今年初提出了考核干部政績的標準，即所謂的“綠色政績”標準。包括五個方面：一是原材料消耗強度，二是能源消耗強度，三是水資源消耗強度，四是環境污染排放強度，五是全社會勞動生產率。該標準以科學發展觀為指導，旨在淡化單一的對ＧＤＰ增長數量和增長速度的追求，扭轉過去“干部出數字”“數字出干部”的怪圈，提倡走“綠色發展”和“以人為本”的道路。[1]不過需要指出的是，新的政績考核標準，并不是完全舍棄GDP評價機制，而是建立新的GDP衡量機制——“綠色GDP”，使之形成中國衡量選擇政府官員更全面的標準。要使政府官員的任免與環境政績密切掛鉤，尤其是各地各部門的主要管理者要成為環保考核的對象和環保責任的承擔人。反過來說，新政績觀帶來的新考核標準，對那些僅以單純GDP增長為業績而不惜破壞環境資源的官員，對那些只知道耗費財政與社會財富搞「形象工程」的官員，不僅不能提拔重用，情節嚴重者還要追究其行政責任直至罷官免職。這樣一來就斷了那些不惜一切手段升官發財，而不顧社會發展與人民死活的官員的好夢 。
（三）為政績工程經濟上“斷奶”
從當下被揭露的“形象工程”、“政績工程”事件中，我們可以清楚地看到這些形象輝煌、政績卓著的背后是令人發指地債臺高筑。不解的人們不禁要問這些債臺高筑的政績工程的“經濟支柱”是什么?顯然，是銀行，且絕大多數就是四大國有銀行。深知此要領就不難想象所謂的“政績工程”暴露之日就是國有資產嚴重流失之時了。而要真正防止國有資產流失，杜絕政績工程之毒瘤，斷絕這類“工程”的資金來源，就必須釜底抽薪，給其經濟上“斷奶”。當然，相應地，就需要我國政府痛下決心，加大力度進行國有銀行的產權制度改革。因為，真正的商業銀行應該是在合法經營基礎上自主的追求利潤的企業，而不應該變成執行政府經濟政策的工具或由政府獨家經營的企業。盡管鄧小平同志早在1979年就英明的指出“必須把銀行真正辦成銀行”，但國有銀行的產權制度改革仍是步履為艱。“亡羊補牢，猶未為晚”，政府必須為保衛國家的經濟安全和百姓的生計行動起來了。令人欣慰的是，建行最近出臺政策，將不再支持“形象工程”“政績工程”等六類違規開發的房地產開發項目了。國土資源部也宣布采取措施封殺不符合國家產業政策的項目、不切實際的“形象工程”、“政績工程”項目。但愿這是個好的開始，讓我們拭目以待。
