[ 黃昭陽 ]——(2004-11-18) / 已閱14324次
公務委托行為的司法界定
黃昭陽王聲典黃任泉
公務，即公共事務，它是特定的主體依據國家憲法或法律的授權并在授權的范圍內對國家事務和社會事務進行的管理活動。由于公務具有國家權力性、職能性和管理性的特征。因此，對公務的主體及其公務范圍在法律上應有一個明確的界定。公務主體只能由法律設定并在法定的公務范圍內進行活動，不允許存在不具有公務主體資格的機關、組織或個人從事公務或者雖具有公務主體資格但超越法定的公務范圍從事公務，這是依法治國的必然要求，也是一個國家法治的象征。但是，由于我國目前仍處在改革時期，國家機構及政府的一些職能部門正在調整之中以及社會發展的過程中難免會出現一些新的情況，因此，在公務主體及其公務范圍的設定上不可能完整地涵蓋社會的各個層面，在這種情況下應當允許在一定范圍內適當地存在公務委托。然而，由于對公務委托的主體及其委托公務的范圍未能明確界定，司法實踐中對此認識不一，存在較大的偏差，本文擬就這一問題作一些有所裨益的探討。 一、公務委托關系只存在于國家機關和代表國家機關行使職權的組織之間
(一)國家機關與公民個人之間不再存在公務委托的關系
從公務委托的立法及司法沿革看：我國原刑法關于貪污罪主體的規定"受國家機關、企業、事業單位、人民團體委托從事公務的人員犯┅┅"，根據該規定，任何公民個人可以不受任何限制接受上述單位的公務委托而成為公務主體。而在1988年1月全國人大常委會《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》〈簡稱補充規定〉中關于貪污罪的主體則規定為國家工作人員、集體經濟組織工作人員或者其他經手、管理公共財物的人員，關于賄賂罪的主體則規定為國家工作人員、集體經濟組織工作人員或者其他從事公務人員。補充規定不再出現"受委托從事公務的人員"，但是兩高1989年11月在對補充規定中經手、管理公共財物的人員進行解答〈簡稱解答〉時將"受國家機關、企業、事業單位、人民團體委托從事公務的人員"認定為其中的人員，而在解答受賄罪主體中"其他從事公務的人員"時將除國家工作人員、集體經濟組織工作人員以外的"依照法律從事公務的人員"和"受委托從事公務的人員"兩類人員歸為其中，仍認可"受委托從事公務的人員"。1997年新刑法對國家工作人員的概念進行專門的界定，對國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員〔2〕，以及其他依照法律從事公務的人員，列為準國家工作人員范疇，并在貪污賄賂罪的章節中增加貪污罪"受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員"的規定〈受委托從事管理、經營國有財產的人員不屬于從事公務的人員，將再下文論述〉。從以上立法和司法的變化情況不難看出，我國現行刑法、單行刑法及相關的立法司法解釋等，已取消"受委托從事公務的人員"的規定，并對從事公務的主體范圍重新進行了明確的界定，因此，國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體與個人間先前存在的委托從事公務現已不復存在。
從公務的本質特征看：首先，公務具有管理性和職能性的特征，是特定的主體代表國家依法對國家事務和社會事務的一種管理活動，因而對這一特定主體的資格和能力的要求比一般的主體高；其次，公務具有國家權力性的特征，公務主體在對社會事務進行管理活動時表現為依法行使國家權力，而這種權力來源于國家憲法或法律的賦予，非憲法或法律的許可，不允許隨意轉讓或轉授這種權力，因此，取消"受委托從事公務的人員"的規定符合公務本質特征的內在要求。
從依法治國的角度看：無論用何種途徑和形式實現對國家事務，經濟文化事業和社會事務的管理都必須依照憲法和法律規定進行，這是依法治國的必然要求。隨著社會主義法律體系的建立和完善，人民群眾的法制觀念不斷提高，要在法制化的軌道內實現對社會的有序管理，這就對公務主體的行為能力也提出了更高于一般人的要求〈國家機關工作人員錄用考試制度正是這一要求的具體體現〉。因此，取消"受委托從事公務的人員"的規定，杜絕了不具有公務行為能力的人從事公務的途徑，順應了依法治國的趨勢，在這種情況下，任何再將公務委托給公民個人從事的做法都是有違依法治國的要求而不足取的。 (二)管理和經營國有財產不屬于從事公務
首先，從有關的司法解釋看，最高人民法院于2000年2月頒布《關于對受委托管理經營國有財產人員挪用國有資金行為如何定罪問題的批復》〈簡稱批復〉，該批復對于受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的非國家工作人員，利用職務上的便利，挪用國有資金歸個人使用的行為不以挪用公款罪定罪處罰，而以刑法第二百七十二條挪用資金罪定罪處罰，這說明批復者已經充分考慮到上述受委托人員雖為準國家工作人員但其受委托管理、經營國有財產行為不具有國家工作人員或準國家工作人員從事公務的特征。其次，如果將受委托從事管理和經營國有財產視為是從事公務，那么必將產生民法和經濟法上本應平等的主體實際上的不平等。因為受委托從事管理和經營國有財產者為獲取利益完全可以以公務需要為名為已所欲為而將自己的意志強加給他人，造成現實的不平等。再次，刑法在貪污罪中增加"受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員"的規定主要是立法者順應保護國有財產的呼聲而增加的，并不必然代表其認可管理、經營國有財產就是從事公務的觀點。
(三)公務委托只限于在國家機關和代表國家機關行使職權的組織之間
2002年12月全國人大常委會通過了《關于刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》〈簡稱解釋〉中規定：……在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員……。應該說解釋是針對現實社會中大量存在的瀆職行為和過于窄小的瀆職罪主體而進行的適當擴張，從解釋的內容及含義看，公務可以委托但范圍限定在國家機關和代表國家機關行使職權的組織之間。
二、國家機關和代表國家機關行使職權的組織之間的公務委托必須具備合法的構成要件 "委托"意指請人代辦。作為法律中的一個重要概念，其有效成立必須具備一定的條件。(1)委托者和受委托者之間要有明確的意思表示且雙方意思真實合一。(2)委托人依法對委托事項具有委托權限，受委托人具有接受并完成委托事項的行為能力。(3)委托的內容不違反法律或社會公共利益。公務委托是基于委托而產生的一種法律關系，同樣也必須以具備合法的構成要件為其成立條件：
(一)公務委托的雙方主體必須合法 由于公務具有國家權力性、職能性和管理性的特征，法律對公務委托的雙方主體提出了很高的要求，根據解釋"在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員"的含義：第一，公務委托的委托方必須是國家機關，受托方則必須是代表國家機關行使職權的組織，雙方如果都是國家機關或都是組織不能成立公務委托關系。也許有的人會提出委托雙方主體均為國家機關更好的觀點，筆者認為，這種觀點如可行，那在實踐中容易出現國家機關之間通過相互委托公務來擴大各自權力范圍的現象，這不利于國家權力的高效運作，也容易滋生腐敗。第二，公務委托的受托方必須是符合法定條件并經依法設立的組織，任何非經法定程序批準成立的組織都不具有接受公務委托的主體資格。第三，公務委托的受托方對受托的公務必須自己履行而不得轉托他人。
(二)公務委托的雙方主體對委托的意思表示要真實合一
由于公務委托是一種非常嚴肅的行為，它不僅涉及到雙方主體的利益，而且涉及到國家各個方面的利益，關系到國家機關的權威和信譽，因此，公務委托的雙方主體不僅對委托公務的性質、內容、職權及應承擔的的責任等要有明確的認識，而且雙方必須在充分認識的基礎上取得真實的一致的意思表示，公務委托的法律關系才得以成立。此外，為了明確公務委托雙方各自的權利和義務，公務委托必須以書面而不能以口頭的形式進行，雙方應簽定符合法律規范的委托協議。
(三)公務委托的委托方對委托的公務具有委托權限
它包含兩層意思：第一，所委托的公務不能超出委托方法定的公務范圍。如果委托方將自己法定公務范圍以外的事務或將其他公務主體的公務委托給受托方從事，不能認定為委托公務。第二，法律規定只能由特定公務主體從事的公務不得委托，如行政處罰中的人身罰、能力罰、數額較大的財產罰以及專業性較強的公務等。在我國，由于法律未對公務的具體范圍進行明確的界定，而國家機關的范圍又具有廣泛性，人們往往將立法機關、行政機關、司法機關甚至是黨群機關的一切活動不加區分地都以公務看待，這種認識是錯誤的，上述立法機關、行政機關、司法機關分別行使國家立法權、行政權和司法權，根據國家權力理論，三種權力各具有不同的性質，其中行政權是一種可轉讓、轉授的國家權力，如某些權力可以委托給民間組織、自治組織行使，解釋中列舉的"在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員"即屬于這種類型；而司法權是具有極強專屬性的國家權力，是一種不可轉讓、轉授的國家權力，只能由司法機關及其司法人員以國家名義依法行使。如果把司法活動不加以限制地當作公務，而又認可公務委托行為的存在，那么，任何機關或組織，只要有司法機關的委托就可以進行相應的司法活動，由此產生的危害是不言而喻的。
(四)公務委托的受托方必須具有公務行為能力
公務行為能力是指法律確認公務主體通過自己的行為從事公務活動，取得公務權利和公務義務的資格。公務委托的受托方本不具有從事公務的行為能力，但在滿足一定的條件下，可以通過接受委托而成為從事公務的主體。首先，對于具備何種條件才可成為公務委托的受托方應由法律根據該委托公務的性質、特點和要求進行設定，只有符合法律設定的條件并經法定的機構審查確認，方可成為接受委托從事公務的主體。其次，公務委托的受托方只能以自己的行為從事受委托的公務，而不能將受委托的公務轉委托給第三方。再次，公務委托的受托方依法行使經法律確認而由委托方委托其行使的公務權利，但同時必須承擔應由其承擔的公務義務。
三、公務委托行為司法界定的重要意義
公務委托行為的存在很大程度上改善了我國社會轉軌時期由于大量的公務無法得到高效快速的處理而影響改革進程的現狀。但是，由于對公務委托行為未能從司法的角度進行明確的界定，實踐中出現了一些不具備公務行為能力的主體通過委托方式取得從事公務資格的現象，更有甚者，還出現了公務主體之間爭權奪利，相互推諉、扯皮甚至相互推卸責任的怪事。公務主體范圍的任意擴大使得公務主體間的職能變得模糊不清，影響了高效、廉潔的政府形象。因此，有必要對公務委托行為從司法的角度進行界定。第一、可以使公務委托行為法律化。避免不具備公務行為能力的主體通過不正常的公務委托關系而從事具體的公務行為，有利于維護國家權力行使的廉潔性；第二、可以使公務委托的主體法定化，使政府的機構設置簡潔明了，有利于國家實現對社會事務的管理，符合依法治國的要求；第三、可以使公務委托范圍明確化，便于群眾的監督，有利于提高公務行為的公信力。
（作者單位：福建省南安市人民檢察院）
