[ 方躍彪 ]——(2004-11-21) / 已閱16771次
論檢察機(jī)關(guān)憲法地位的重新定性
方躍彪
【內(nèi)容提要】 法律監(jiān)督只不過是檢察權(quán)與審判權(quán)及行政權(quán)三者之間所共同具有的一般共性而已，而檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者的本質(zhì)屬性則因其基本權(quán)能的不同而互有區(qū)別。檢察權(quán)最基本的權(quán)能是刑事公訴權(quán)，因此，將檢察機(jī)關(guān)定性為國家的公訴機(jī)關(guān)既符合邏輯又科學(xué)合理。這樣不僅不影響檢察權(quán)對行政權(quán)和審判權(quán)的制約與監(jiān)督，而且更有利于檢察權(quán)的完整和充分實(shí)現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】 法律監(jiān)督 公訴 憲法地位 定性
近年來，在司法改革的浪潮當(dāng)中，理論界和實(shí)務(wù)界越來越多的人對檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位提出了質(zhì)疑，其主要論點(diǎn)是：檢察機(jī)關(guān)所擁有的各項(xiàng)職權(quán)與法律監(jiān)督并無必然的關(guān)聯(lián)，其中有的職權(quán)與法律監(jiān)督甚至還存在著不可調(diào)和的矛盾⑴。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)當(dāng)然具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，但是人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)⑵及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。因此，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位，在定性上確實(shí)存在著明顯的不合理性，有重新予以定性的必要性。本文對此擬作一番膚淺的理論探討，以期拋磚引玉，求教于高明。
一、法律監(jiān)督乃國家權(quán)力之共性
首先，就法律監(jiān)督的含義而言。在現(xiàn)代漢語里，監(jiān)督就是監(jiān)察、督促之意。但是，何謂法律監(jiān)督，不同的學(xué)者對此卻有著不同的理解。如若按照來自檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部占主流地位的觀點(diǎn)，所謂的法律監(jiān)督，則是指運(yùn)用法律規(guī)定的手段、依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進(jìn)行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督⑶。顯然，這一定義與我國法理學(xué)上關(guān)于狹義的法律監(jiān)督之通說并無質(zhì)的不同。狹義的法律監(jiān)督即是指特定的國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和法定程序，對法的創(chuàng)制（即立法活動(dòng)）和法的實(shí)施（即司法與執(zhí)法活動(dòng)）的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察與督促⑷。因此，除了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)之外，人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。因?yàn)椋吮O(jiān)督的主體、監(jiān)督的手段、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的對象以及監(jiān)督的法律后果因法律的規(guī)定而有所區(qū)別外，檢察機(jī)關(guān)與人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能活動(dòng)其監(jiān)督的目的并無質(zhì)的不同，即其監(jiān)督的目的均是依據(jù)國家法律的規(guī)定，監(jiān)督一切國家機(jī)關(guān)、公民、法人及其他組織在遵守國家法律的軌道上行動(dòng)，對任何違反國家法律的行為依法予以追究。由于檢察機(jī)關(guān)的職能活動(dòng)主要局限于刑事訴訟領(lǐng)域，因而其所擁有的法律監(jiān)督職能，在整個(gè)的國家法律監(jiān)督體系中只不過是其中之一小部分而已。
然而，在面對近年來理論界和實(shí)務(wù)界對檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位所發(fā)出的一片質(zhì)疑聲中，檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)其現(xiàn)有的憲法地位，僅僅是從實(shí)然法的規(guī)定出發(fā)，以其各項(xiàng)職權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)為依據(jù)，以此來論證檢察機(jī)關(guān)因此就是國家專門且唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而對于人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)是否也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，則視而不見、概不過問。這樣的論證顯然難以自圓其說，無法令人信服。因?yàn)椋灰伤x予某一國家機(jī)關(guān)的職權(quán)或其職能活動(dòng)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，就可以將其從法律上規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，則除了檢察機(jī)關(guān)之外，審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)亦即行政機(jī)關(guān)同樣也可以從法律上規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。
其次，就權(quán)力間的相互制衡而言。我們知道，從“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”這一恒古不易的公理所導(dǎo)出的必然結(jié)果，就是任何權(quán)力的行使都必需受到其他權(quán)力和權(quán)利的制約與監(jiān)督。檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)自然也不能置身例外。在我國，由于檢察機(jī)關(guān)目前在實(shí)然法上尚未擁有民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)，因而檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者間的制約與監(jiān)督關(guān)系，當(dāng)前主要體現(xiàn)在刑事訴訟當(dāng)中。而審判權(quán)與行政權(quán)兩者間的制約與監(jiān)督關(guān)系，則體現(xiàn)在行政訴訟當(dāng)中。
在刑事訴訟中，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)即偵、檢、法三者間的制約與監(jiān)督關(guān)系，在不同的階段有著不同的表現(xiàn)。在偵查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用其偵查監(jiān)督權(quán)⑸與公訴權(quán)對偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行制約與監(jiān)督，而偵查機(jī)關(guān)也運(yùn)用其復(fù)議、復(fù)核權(quán)對檢察機(jī)關(guān)的審查批捕活動(dòng)和審查起訴活動(dòng)進(jìn)行反向的制約與監(jiān)督。在審判階段，審判機(jī)關(guān)則運(yùn)用其審判權(quán)對偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)進(jìn)行具有終極性的制約與監(jiān)督。因?yàn)椋桓嫒擞凶锱c否、偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法、檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督活動(dòng)和公訴活動(dòng)是否合法，最終都必須接受審判機(jī)關(guān)的審查并由其獨(dú)立地作出具有終結(jié)性的裁判。
在行政訴訟當(dāng)中，審判權(quán)對行政權(quán)的制約與監(jiān)督，體現(xiàn)在當(dāng)行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違反法律侵害其合法權(quán)益而提起行政訴訟之后，審判機(jī)關(guān)啟動(dòng)司法審查程序，對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否違反法律予以審查，并由其獨(dú)立地作出具有終結(jié)性的裁判。
在刑事、民事及行政訴訟中，若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為審判機(jī)關(guān)的審判行為與裁判結(jié)果違反了法律，則檢察機(jī)關(guān)還可以運(yùn)用其訴訟監(jiān)督權(quán)即抗訴權(quán)對審判權(quán)加以制約與監(jiān)督。事實(shí)上，在刑事、民事及行政訴訟中，被告人或當(dāng)事人的上訴權(quán)與再審申請權(quán)同樣也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，對審判權(quán)同樣也起著制約與監(jiān)督的作用。然而需要強(qiáng)調(diào)的是，審判權(quán)的獨(dú)立性和終結(jié)性，決定了無論是檢察權(quán)還是行政權(quán)，以及被告人、當(dāng)事人的上訴權(quán)與再審申請權(quán)，它們對審判權(quán)的制約與監(jiān)督，最終反過來仍都必須受到審判權(quán)的制約與監(jiān)督。因?yàn)椋瑢徟袡C(jī)關(guān)原先的審判行為與裁判結(jié)果是否違反法律，最終仍然是由審判機(jī)關(guān)自己依照審判監(jiān)督程序加以審查并獨(dú)立地作出具有終結(jié)性的裁判。可想而知，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的名義出現(xiàn)，最終反而還要受到以被監(jiān)督者名義出現(xiàn)的審判機(jī)關(guān)那具有終極性的制約與監(jiān)督時(shí)，其所面臨的局面是何等的尷尬、何等的無奈。顯然，這種局面的產(chǎn)生，蓋因在彼此獨(dú)立、互不隸屬且彼此具有橫向制約與監(jiān)督關(guān)系的平行權(quán)力間，生硬地作出監(jiān)督者與被監(jiān)督者之劃分有違權(quán)力制衡原則所致。因?yàn)椋瑱?quán)力制衡原則決定了國家權(quán)力體系中的任何一項(xiàng)權(quán)力，在其行使的過程當(dāng)中，其主體在既是某一權(quán)力或權(quán)利主體的監(jiān)督者的同時(shí)，也必然是另一權(quán)力或權(quán)利主體的被監(jiān)督者。否則，我們將永遠(yuǎn)地陷入“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這一怪圈之中而難以自拔。
再次，就我國的政治體制而言。與西方法治國家三權(quán)分立的政治體制所不同的是，我國所實(shí)行的政治體制是人大統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制。在此政治體制之下，人大機(jī)關(guān)既是國家的立法機(jī)關(guān)，也是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等二級權(quán)力機(jī)關(guān)皆由其選舉產(chǎn)生、對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。顯然，我國的此一政治體制決定了人大機(jī)關(guān)是國家當(dāng)然的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。事實(shí)上，我國人大機(jī)關(guān)的兩大基本職能，除了制定法律即立法之外，就是法律監(jiān)督，包括立法的監(jiān)督與法律實(shí)施的監(jiān)督。因此，在憲法已明確規(guī)定人大機(jī)關(guān)為國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對由其選舉產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)享有當(dāng)然的法律監(jiān)督權(quán)的情況下，再將與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)一樣，在整個(gè)的國家法律監(jiān)督體系中只是享有部分法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這不僅顯得多余，徒增制度上的混亂，而且還造成了權(quán)力體系中權(quán)力角色的錯(cuò)位，導(dǎo)致權(quán)力間的無謂摩擦與能耗。這不能不說是我國憲法當(dāng)中的一道硬傷⑹。
事實(shí)上，由于實(shí)行法治的必然要求決定了任何權(quán)力的行使，包括檢察權(quán)的行使，最終都必須接受作為國家權(quán)力體系中最后權(quán)力或終極權(quán)力的審判權(quán)的審查，接受其那具有終極性的制約與監(jiān)督⑺。因此，若在人大機(jī)關(guān)作為我國當(dāng)然的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之情況下，還必需在法律上再設(shè)立一個(gè)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的話，則將審判機(jī)關(guān)規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，較之將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，似乎更加名副其實(shí)、合乎法理。
通過以上分析我們知道，在整個(gè)的國家法律監(jiān)督體系中檢察機(jī)關(guān)只是擁有其中部分的法律監(jiān)督職能，法律監(jiān)督只不過是檢察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)以及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)其權(quán)力所共同具有的一般共性而已。僅以檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)所共同具有的一般共性來確定檢察機(jī)關(guān)的憲法地位，這本身就有違邏輯，具有明顯的不合理性。而在行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)皆以其行政權(quán)、審判權(quán)最基本的權(quán)能作為邏輯基礎(chǔ)和根據(jù)來確定其憲法地位的情況下，檢察機(jī)關(guān)憲法地位定性的不合理性則更為明顯、突出。因此，根據(jù)檢察權(quán)最基本的權(quán)能對檢察機(jī)關(guān)的憲法地位予以重新定性，也就成為必要。
二、檢察機(jī)關(guān)憲法地位的重新定性
（一）檢察權(quán)最基本的權(quán)能是刑事公訴權(quán)
從檢察制度的發(fā)展史來看，檢察機(jī)關(guān)及檢察制度是為了代表國王、君主及后來的國家利益控訴犯罪而建立起來的。檢察機(jī)關(guān)從誕生之日起便是一種新型的代表國家追訴犯罪的專門機(jī)關(guān)。設(shè)立檢察機(jī)關(guān)的目的就是行使刑事公訴權(quán)，亦即檢察機(jī)關(guān)是應(yīng)國家刑事公訴的需要而產(chǎn)生、發(fā)展起來的。直至今日，代表國家行使刑事公訴權(quán)，依然是世界各國檢察機(jī)關(guān)最基本的職能。
我國也毫不例外，檢察機(jī)關(guān)雖名為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但代表國家行使刑事公訴權(quán)卻仍是其最基本的職能。而且從檢察活動(dòng)的實(shí)際社會(huì)效果來看，不僅社會(huì)上的一般人依據(jù)檢察機(jī)關(guān)偵查與公訴的職能活動(dòng)而將之定位在國家的偵查與公訴機(jī)關(guān)之位置上，就連檢察機(jī)關(guān)自身基本上也是將其定位于與犯罪作斗爭的刑事追訴機(jī)構(gòu)。在其所有的職能活動(dòng)中，公務(wù)犯罪偵查與刑事公訴也一直處于重中之重的中心地位。
雖然除了刑事公訴權(quán)之外，檢察權(quán)的基本權(quán)能還包括偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及訴訟監(jiān)督權(quán)。但是，偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及訴訟監(jiān)督權(quán)中的刑事訴訟監(jiān)督權(quán)，與刑事公訴權(quán)在本質(zhì)上是相互統(tǒng)一的，彼此間有著密不可分的邏輯關(guān)聯(lián)性。刑事公訴權(quán)本身所具有的保護(hù)人權(quán)、維護(hù)法制統(tǒng)一及司法公正的本質(zhì)要求，決定了偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及刑事訴訟監(jiān)督權(quán)只不過是依附于刑事公訴權(quán)而存在的輔助性權(quán)力而已。首先，偵查是刑事公訴的基礎(chǔ)，刑事公訴是偵查的必然歸宿。只有刑事公訴與偵查兩者的結(jié)合，才能形成一個(gè)完整的控訴。雖然偵查與刑事公訴在刑事訴訟中的邏輯內(nèi)涵不盡相同，但偵查與刑事公訴在價(jià)值目標(biāo)上的沿續(xù)性或繼承性，決定了偵查與刑事公訴在本質(zhì)上的統(tǒng)一性。而且偵查職能的有效性完全取決或依賴于其能否保障刑事公訴權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。因此，無論是檢察機(jī)關(guān)自身所擁有的偵查權(quán)，還是偵查機(jī)關(guān)所擁有的偵查權(quán)，均不過是依附于刑事公訴權(quán)而存在的一項(xiàng)輔助性權(quán)力而已⑻。其次，檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)所實(shí)施的偵查監(jiān)督，是刑事法治的需要，是權(quán)力制衡原則在偵查起訴階段的必然要求和體現(xiàn)，是刑事公訴權(quán)本身所具有的保護(hù)人權(quán)、維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益、維護(hù)法制統(tǒng)一及司法公正的本質(zhì)要求所使然。當(dāng)初設(shè)立檢察機(jī)關(guān)的目的，除了為追究犯罪實(shí)行刑事公訴之外，就是要由檢察機(jī)關(guān)在行使刑事公訴權(quán)的同時(shí)，對偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)加以法律控制，即制約與監(jiān)督。當(dāng)然，我國檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督尚有諸多的不足之處，主要表現(xiàn)在監(jiān)督手段的缺位導(dǎo)致了監(jiān)督力度相當(dāng)軟弱，距達(dá)到刑事法治的要求還有著相當(dāng)?shù)穆烦獭６鴮τ跈z察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督權(quán)中逮捕權(quán)的存廢,理論界和實(shí)務(wù)界存在著諸多爭議。筆者認(rèn)為，由于檢察機(jī)關(guān)的刑事公訴權(quán)與偵查監(jiān)督權(quán)分屬不同的部門行使，因此，在實(shí)現(xiàn)了檢察官的身份保障與檢察官相對獨(dú)立的條件下，逮捕權(quán)仍由檢察機(jī)關(guān)行使則并無不當(dāng)。而且檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門對其偵查部門的制約與監(jiān)督，也就不再存在著所謂的不可調(diào)和的矛盾。再者，檢察機(jī)關(guān)對審判機(jī)關(guān)所實(shí)施的刑事訴訟監(jiān)督，實(shí)際上只不過是其刑事公訴權(quán)在刑事訴訟過程中的延續(xù)而已。因?yàn)椋Ｗo(hù)人權(quán)、維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益、維護(hù)法制統(tǒng)一及司法公正本身即是刑事公訴權(quán)應(yīng)有的題中之義。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中與審判機(jī)關(guān)一樣，肩負(fù)著保護(hù)人權(quán)、維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益、維護(hù)法制統(tǒng)一及司法公正的責(zé)任，因此，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為審判機(jī)關(guān)的裁判行為與裁判結(jié)果違反法律時(shí)，自然有責(zé)任行使其刑事訴訟監(jiān)督權(quán)即抗訴權(quán)對審判權(quán)加以制約與監(jiān)督。顯然，若無刑事公訴權(quán)的存在，則偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及刑事訴訟監(jiān)督權(quán)便失去了依歸，失去了其獨(dú)立存在的價(jià)值。當(dāng)然，若無偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及刑事訴訟監(jiān)督權(quán)的存在，則刑事公訴權(quán)也就無法實(shí)現(xiàn)或無法充分地實(shí)現(xiàn)。
不言而喻，刑事公訴權(quán)即是我國檢察機(jī)關(guān)其檢察權(quán)最基本的權(quán)能。換言之，刑事公訴權(quán)不僅是檢察機(jī)關(guān)最基本的職權(quán)，而且也是刑事公訴之所以成為檢察機(jī)關(guān)最基本職能的邏輯基礎(chǔ)和根據(jù)。
雖然檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者均具有法律監(jiān)督這一共同屬性，但其三者的本質(zhì)屬性則因其基本權(quán)能的不同而互有區(qū)別。審判權(quán)其最基本的權(quán)能就是審判⑼，因而其具有獨(dú)立性、親歷性、中立性、被動(dòng)性、終結(jié)性等司法權(quán)所具有的本質(zhì)屬性。與之相反，行政權(quán)最基本的權(quán)能就是行政管理⑽，因而其具有依附性（即上命下從）、主動(dòng)性、傾向性（即非中立性）、非專屬性（即可轉(zhuǎn)授性）等本質(zhì)屬性。而檢察權(quán)作為從行政權(quán)與司法權(quán)中分離出來的一種新型的權(quán)力，則具有行政與司法雙重屬性。由于檢察權(quán)最基本的權(quán)能是刑事公訴權(quán)，因而其具有司法權(quán)的獨(dú)立性⑾和親歷性，但卻又缺少司法權(quán)的中立性、被動(dòng)性及終結(jié)性。而依附于刑事公訴權(quán)而存在的公務(wù)犯罪偵查權(quán)與刑事訴訟監(jiān)督權(quán)，再加上檢察機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)上遵行的“檢察一體化”原則，則使得檢察權(quán)同時(shí)又具有行政權(quán)的依附性（即上命下從）、主動(dòng)性和傾向性（即非中立性）等本質(zhì)屬性。如若以檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者所共同具有的一般共性來確定其主體的憲法地位，則這樣的定性既不符合邏輯又不科學(xué)合理。只有以檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者最基本的權(quán)能來確定其主體的憲法地位，才能反映出其邏輯上的基礎(chǔ)和根據(jù)，才是科學(xué)合理、簡約可行。而我國的審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，包括人大機(jī)關(guān)，正是如此來確定其憲法地位的。因此，檢察機(jī)關(guān)憲法地位的確定，只能以其檢察權(quán)最基本的權(quán)能為根據(jù)。
（二）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)擁有民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)
雖然與世界各國一樣，刑事公訴也是我國檢察機(jī)關(guān)最基本的職能，但我國檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)并不充分、完整。根據(jù)權(quán)力制衡原則而決定的檢察權(quán)與行政權(quán)之間所應(yīng)具有的制約與監(jiān)督關(guān)系尚未真正建立起來。因此，我國檢察機(jī)關(guān)無論是從應(yīng)然的角度還是從實(shí)然的角度來講，只有在擁有了民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)之后，其檢察權(quán)才算得上是比較充分、完整。而且在檢察機(jī)關(guān)擁有了民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)之后，其原先所擁有民事、行政訴訟監(jiān)督權(quán)也就不再是無源之水，無根之木。因?yàn)椋袷隆⑿姓V訟監(jiān)督權(quán)與民事、行政公訴權(quán)在本質(zhì)上也是相互統(tǒng)一的，彼此間有著密不可分的邏輯關(guān)聯(lián)性。與刑事公訴權(quán)一樣，民事、行政公訴權(quán)本身也同樣具有保護(hù)人權(quán)、維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益、維護(hù)法制統(tǒng)一及司法公正的本質(zhì)要求，這決定了民事、行政訴訟監(jiān)督權(quán)同樣也只不過是依附于民事、行政公訴權(quán)而存在的輔助性權(quán)力而已，是民事、行政公訴權(quán)在民事、行政訴訟過程當(dāng)中的延續(xù)。
自現(xiàn)代檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和社會(huì)公共利益的代表的面目出現(xiàn)。隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使已不再局限于刑事訴訟領(lǐng)域。在最早產(chǎn)生現(xiàn)代檢察制度的西方法治國家，其檢察機(jī)關(guān)就某些民事、行政案件享有公訴權(quán)與參訴權(quán)，已有相當(dāng)之歷史。不過，這種民事、行政公訴權(quán)大多是建立在檢察機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上隸屬于行政機(jī)關(guān)司法部門的基礎(chǔ)之上，而且無論是在行政機(jī)關(guān)作為原告還是作為被告的民事、行政訴訟中，其檢察機(jī)關(guān)均以行政機(jī)關(guān)法律代表人的身份出現(xiàn)。現(xiàn)代西方法治國家三權(quán)分立的政治體制，決定了其檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間并不存在真正的制約與監(jiān)督關(guān)系，也不可能存在真正的制約與監(jiān)督關(guān)系。而我國檢察機(jī)關(guān)從建立依始與行政機(jī)關(guān)即是一種各自獨(dú)立、互不隸屬的平行關(guān)系、為保護(hù)人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一、維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，由其對部分民事案件，尤其是以行政機(jī)關(guān)為被告的民事案件和部分以行政機(jī)關(guān)為被告的行政案件擁有公訴權(quán)和參訴權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事、行政公益之訴或客觀之訴，這不僅合乎法理，而且在我國人大統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制這種政治體制之下，則更為必要。因?yàn)椋舜髾C(jī)關(guān)作為國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其對作為二級權(quán)力機(jī)關(guān)的一府兩院的制約與監(jiān)督只能是一種宏觀的和縱向的制約與監(jiān)督。而微觀的和橫向的制約與監(jiān)督，就只能在行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三者之間產(chǎn)生。
首先，在民事訴訟領(lǐng)域，檢察權(quán)對行政權(quán)的制約與監(jiān)督，以及檢察權(quán)對公民、法人或其他組織民事權(quán)利的制約與監(jiān)督，體現(xiàn)在當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的民事行為，以及公民、法人或其他組織的民事行為違反法律損害或可能損害國家利益或社會(huì)公共利益時(shí)，代表國家利益和社會(huì)公共利益，運(yùn)用其民事公訴權(quán)，以行政機(jī)關(guān)、對方當(dāng)事人或雙方當(dāng)事人為被告，而向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起民事訴訟。一般而言，當(dāng)一個(gè)民事行為或行政行為給特定的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害時(shí)，受害人可以依法直接向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起民事訴訟，請求審判機(jī)關(guān)判令侵權(quán)人予以賠償。但是，當(dāng)一個(gè)民事行為給國家利益或社會(huì)公共利益造成損害時(shí)，因其并未直接損害特定的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，往往無人享有訴權(quán)。即使法律賦予其起訴權(quán)，也常常因?yàn)槠鹪V與否與其自身并無直接的利害關(guān)系，或者鑒于訴諸法律主張權(quán)利可能很不經(jīng)濟(jì)，或者因?yàn)槭芎θ巳藬?shù)眾多、分布較散，無人愿意牽頭或自己付出代價(jià)而讓他人坐享其成等各種原因，故而無人愿意提起民事訴訟。而審判權(quán)的中立性和消極、被動(dòng)性又決定了其不能直接介入到民事糾紛之中。因此，這在技術(shù)上就需要一個(gè)能代表國家利益和社會(huì)公共利益的訴訟主體，就此類案件向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起民事訴訟。顯然，既有能力又有職責(zé)來擔(dān)當(dāng)起此一角色的，除了以國家利益和社會(huì)公共利益的代表的面目出現(xiàn)的、負(fù)有維護(hù)國家法制統(tǒng)一職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)之外，別無他人⑿。
檢察機(jī)關(guān)所享有的民事公訴權(quán)，主要應(yīng)當(dāng)是針對那些違反法律，損害或可能損害國家利益和社會(huì)公共利益的民事行為。檢察機(jī)關(guān)為此而提起的民事訴訟，即是民事訴訟中所謂的公益之訴或客觀之訴。而在已有人就此類案件提起民事訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)基于其自身的認(rèn)識和判斷，可以決定是否行使其參訴權(quán)以從當(dāng)事人的身份參與其中，以便為原告提供法律上的支持與幫助。
其次，在行政訴訟領(lǐng)域，檢察權(quán)對行政權(quán)的制約與監(jiān)督，體現(xiàn)在當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違反法律時(shí)，通過其行政公訴權(quán)的行使，啟動(dòng)司法審查程序，從而為中立、消極、被動(dòng)的審判權(quán)搭起其對行政權(quán)進(jìn)行制約與監(jiān)督的橋梁。
就具體行政行為而言，一般的個(gè)案均有特定的行政相對人存在，且其人數(shù)相對較少。作為與具體行政行為有著直接利害關(guān)系的行政相對人，若其認(rèn)為該具體行政行為違反了法律規(guī)定，侵害了其合法權(quán)益，則其可以直接向法院提起行政訴訟，啟動(dòng)司法審查程序，促使違法的具體行政行為受到司法的制約與監(jiān)督。這不僅是憲法和法律賦予行政相對人的民主權(quán)利和程序或訴訟權(quán)利，而且也是權(quán)力制衡原則中以權(quán)利制約權(quán)力的具體體現(xiàn)。但是，有相當(dāng)部分的個(gè)案，卻并無特定的行政相對人存在。若此類個(gè)案中的具體行政行為，包括作為與不作為，損害或可能損害了國家利益或者社會(huì)公共利益，根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，則幾乎無人對此享有提起行政訴訟的權(quán)力或權(quán)利。即使是有的受害人依法享有原告資格，但鑒于訴諸法律主張權(quán)利可能很不經(jīng)濟(jì)，或者因?yàn)槭芎θ巳藬?shù)眾多、分布較散，無人愿意牽頭或自己付出代價(jià)而讓他人坐享其成等各種原因，故而無人提起行政訴訟，啟動(dòng)司法審查程序。而審判權(quán)的中立性和消極、被動(dòng)性又決定了審判機(jī)關(guān)不能自己積極主動(dòng)地啟動(dòng)司法審查程序，對違法的具體行政行為加以制約與監(jiān)督。這在技術(shù)上就要求有一個(gè)能代表國家利益和社會(huì)公共利益的訴訟主體來提起行政訴訟，啟動(dòng)司法審查程序，從而促使行政機(jī)關(guān)違法的具體行政行為受到審判權(quán)的制約與監(jiān)督。顯然，既有能力又有職責(zé)來承擔(dān)起此一角色的，除了負(fù)有維護(hù)國家法制統(tǒng)一職責(zé)且以國家利益與社會(huì)公共利益代表面目出現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)之外，別無他人⒀。
就抽象行政行為而言，對其所進(jìn)行的制約與監(jiān)督應(yīng)該是對行政權(quán)所進(jìn)行的制約與監(jiān)督中的重中之重。因?yàn)閺谋Ｗo(hù)人權(quán)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)行政法治的角度而言，以抽象行政行為為審查對象的司法審查與以具體行政行為為審查對象的司法審查，其作用有主次之分，標(biāo)本之別。前者為本為主，后者為標(biāo)為次。對具體行政行為的司法審查，只能對個(gè)案中違法的具體行政行為加以制約與監(jiān)督，其所保護(hù)的只是個(gè)別公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。而對抽象行政行為的司法審查，則可以從源頭上預(yù)防和杜絕因其所依據(jù)的抽象行政行為違法而違法的具體行政行為的大面積發(fā)生，其所保護(hù)的則是較大范圍內(nèi)的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。但是，由于抽象行政行為并無特定的行政相對人存在，因而對于那些由行政機(jī)關(guān)，尤其是各級地方行政機(jī)關(guān)所作出的違反法律，損害或可能損害了國家利益或社會(huì)公共利益，以及公民、法人及其他組織合法權(quán)益的抽象行政行為，公民、法人及其他組織即使享有訴權(quán)，也可能因種種原因而不愿提起行政訴訟，啟動(dòng)司法審查程序。而審判權(quán)的中立性和消極、被動(dòng)性同樣決定了審判機(jī)關(guān)不能自己積極主動(dòng)地啟動(dòng)司法審查程序，對違法的抽象行政行為加以制約與監(jiān)督。這時(shí)，在技術(shù)上同樣也要求有一個(gè)能代表國家利益和社會(huì)公共利益的訴訟主體來承擔(dān)起提起行政訴訟，啟動(dòng)司法審查程序的角色。而既有能力又有職責(zé)來承擔(dān)起此一角色的，除了負(fù)有維護(hù)國家法制統(tǒng)一職責(zé)且以國家利益和社會(huì)公共利益代表面目出現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)之外，同樣是別無他人⒁。
檢察機(jī)關(guān)所享有的行政公訴權(quán)，主要應(yīng)當(dāng)是針對那些違反法律，損害或可能損害了國家利益和社會(huì)公共利益的行政行為。檢察機(jī)關(guān)為此而提起的行政訴訟，即是行政訴訟中所謂的公益之訴或客觀之訴。而在已有人就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為或抽象行政行為提起行政訴訟、啟動(dòng)了司法審查程序的情況下，檢察機(jī)關(guān)同樣也可以基于其自身的認(rèn)識和判斷，決定是否行使其參訴權(quán)以從當(dāng)事人的身份參與其中，以便為原告提供法律上的支持與幫助。
二OO一年十一月十日，我國簽署了加入WTO（世界貿(mào)易組織）的議定書，并已正式成為了WTO的成員。根據(jù)WTO規(guī)則的要求，成員國必須建立以行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為為審查對象的司法審查制度。而我國現(xiàn)有的司法審查制度，其審查對象卻僅限于具體行政行為一種，抽象行政行為并未納入其中。因此，WTO規(guī)則的要求必將促使我國對行政訴訟進(jìn)行改革，以建立起以具體行政行為和抽象行政行為為審查對象的新的司法審查制度。而新的司法審查制度的確立，不僅宣示著審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間直接的制約與監(jiān)督關(guān)系將得以完整的確立，而且同樣也宣示著檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間間接的制約與監(jiān)督關(guān)系將得以真正的形成。因?yàn)椋碌乃痉▽彶橹贫鹊拇_立，必將促使檢察機(jī)關(guān)應(yīng)然擁有的行政公訴權(quán)與參訴權(quán)在將來的實(shí)然法上得到真正的確認(rèn)和落實(shí)。而檢察機(jī)關(guān)正是以行政公訴權(quán)與參訴權(quán)為手段，以審判機(jī)關(guān)的司法審查權(quán)為紐帶，從而確立并構(gòu)建其與行政機(jī)關(guān)之間的制約與監(jiān)督關(guān)系。
綜上所述，即使檢察機(jī)關(guān)將來在實(shí)然法上并未擁有民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)，因刑事公訴權(quán)是其檢察權(quán)最基本的權(quán)能，因而將檢察機(jī)關(guān)的憲法地位定性為國家的刑事公訴機(jī)關(guān)最為恰當(dāng)，這不僅名副其實(shí)，而且也合乎法理。若檢察機(jī)關(guān)將來在實(shí)然法上擁有了民事、行政公訴權(quán)與參訴權(quán)，則必將形成一個(gè)以刑事公訴為龍頭、以民事、行政公訴為輔翼的大公訴格局，此時(shí)將檢察機(jī)關(guān)的憲法地位定性為國家的公訴機(jī)關(guān)，不僅更加名副其實(shí)，而且也更加合乎法理。
可以說，對檢察機(jī)關(guān)憲法地位的重新定性，這非但沒有影響檢察權(quán)對行政權(quán)和審判權(quán)的制約與監(jiān)督，反而更有利于檢察權(quán)的完整和充分實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)也只有將充當(dāng)所謂的國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一歷史包袱拋開，才能夠輕裝前進(jìn)，才能夠徹底擺脫原先那種所謂的監(jiān)督者最終反被所謂的被監(jiān)督者監(jiān)督的尷尬與無奈。
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●作者單位：隆安縣人民檢察院。
⑴參見陳瑞華：《司法權(quán)的性質(zhì)-以刑事司法為范例的分析》，《法學(xué)研究》2000年第五期；海廣云：《監(jiān)督權(quán)與訴訟權(quán)》，中國檢察出版社《檢察理論研究集粹》，2001年版；陳衛(wèi)東：《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)-以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002年第二期。
⑵本文中的偵查機(jī)關(guān)，僅指隸屬于行政機(jī)關(guān)的公安部門、安全部門、以及海關(guān)的緝私偵查部門，檢察機(jī)關(guān)的偵查部門不在其內(nèi)。
⑶參見張智輝等：《檢察機(jī)關(guān)職權(quán)研究》，中國檢察理論研究所二OO一年編《檢察理論研究成果薈萃》第54頁。
⑷查閱我國學(xué)者所著述的法理學(xué)教材，其對狹義的法律監(jiān)督所下之定義均無出其右。而最具有權(quán)威性的則是我國歷年來律師資格考試和2002年開始的司法資格考試所使用的、由國家統(tǒng)一指定的考試教材，其對狹義的法律監(jiān)督之定義亦是如此。
⑸檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)，包括逮捕權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)與一般違法行為的糾正建議權(quán)等。
⑹參見徐顯明、齊延平：《論司法腐敗的制度性防治》，《法學(xué)》1998年第8期。
⑺在我國現(xiàn)階段，人大機(jī)關(guān)的權(quán)力除外。
⑻當(dāng)然，對偵查機(jī)關(guān)而言，偵查權(quán)卻是其最基本的職權(quán)。
⑼本文中，審判權(quán)與司法權(quán)等同。此處作為司法權(quán)最基本權(quán)能的審判權(quán)，取其狹義之意。
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