[ 丁茂中 ]——(2004-11-22) / 已閱35035次
目前，雖然我國的改革取得了一定的成果，但改革形勢并不令人樂觀。在這場自然壟斷產業改革中還存在很多重大的問題等待我們去解決：
第一、改革思維模式過于單一化。改革的方法是多種多樣的，改革者應該結合社會具體情況對改革對象采取合適的改革措施以取得理想的改革效果。考察我國目前對傳統的自然壟斷產業改革所采取的措施，主要是分拆包括橫向分拆、縱向分拆和縱橫分拆。對電信、電力采取的是橫縱雙向分拆。這雖然從理論上講可以造成競爭，但從改革后所形成的實際局面來看，這種分拆或者是稍微改變了不完全競爭市場的類型而已即將獨占變為寡頭競爭（將綜合壟斷改為專業壟斷或者將全國壟斷改為地域壟斷）或者造成了行政性分割和集團分立使某些行業如航空航天工業的整體性受到破壞，改革并未取得應有的效果。造成這樣局面的關鍵問題在于改革思維模式僵化。我國目前對自然壟斷行業的改革所采取的方法主要是借鑒了在此之前的軍工、有色金屬等特殊行業的改革思路。客觀地講，目前我們進行改革的自然壟斷行業與軍工、有色金屬等特殊行業還是存在很大的區別的。改革對象的差異決定了改革方法的不完全相同。所以我們并非一定采取分拆的方法對有關自然壟斷行業進行改革。從自然壟斷行業的根本特征與其所將面臨的競爭環境來看，維持原有產業壟斷地位但對企業經營機制進行現代化改造為上上之策。但如果某些自然壟斷行業確實需要分拆，那么對之采取分拆方法也是未可厚非的。
第二、改革后產權仍然單一。在改革之前，我國自然壟斷行業的所有業務包括相關的可競爭性業務均由國家壟斷經營，所以導致了自然壟斷產業產權的單一化。改革后的自然壟斷行業中具有獨立產權的主體基本為國有性質，民間性的資本很少。這影響了有效的市場競爭機制的完善。對于改革后自然壟斷產業產權單一局面，這固然與自然壟斷行業資本的大規模性有關，但并不排除其他因素的影響例如進入壁壘。根據《民航法》規定，設立航空公司應當具備符合國家規定的適應保證飛行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得執照的航空人員、有不少于國務院規定的最低限額的注冊資本和法律、行政法規規定的其他條件。這從資金規模、技術水平等方面對企業進入形成了一定的壁壘。除了資金和技術的要求，阻礙航空公司進入的最主要的壁壘是航空公司的行政審批。我國《民航法》規定，設立公共航空運輸企業，應當向國家民航總局申請領取經營許可證，并依法辦理工商登記。我國現有30余家航空公司均是在1984年至1996年批準設立的，但自1996年迄今中國郵政航空有限公司成立以來，民航總局沒有批準新的航空公司設立，這表明我國航空運輸業企業進入較高的進入壁壘。
第三、法人結構治理改革嚴重滯后。與對自然壟斷行業改革所采取措施的嚴厲程度和所涉及的廣泛程度相比，對相關企業法人治理結構的改革還不到位。改革后自然壟斷行業的經營者在其法人治理結構上仍然存在很多的傳統問題，如行政上的超強控制和產權上的超弱控制 、董事長超強控制、股東缺位、三會失衡、激勵與約束機制不健全等。這嚴重影響了我國自然壟斷行業改革的效果。如果我們對自然壟斷行業的改革僅僅停留在分拆上而不能夠及時深入地對相關的企業法人治理結構進行匹配改革，那么改革的結果很可能是治標不治本或者導致我國的自然壟斷產業被外來的競爭這所吞噬。這是誰都不愿意看到的結局。所以，無論我們對自然壟斷行業采取那些改革方法與措施，必須及時的進行相應的企業經營機制建設，保證改革目標的實現與完善。
第四、政府管理滯后。雖然我國早已開始推進“政企分開”的改革工作，但到目前為止，政企分開的明朗度還比較低，導致了政府職能缺位與越位嚴重并存。這在傳統上由政府經營的自然壟斷行業中表現的尤為明顯。例如政府對自然壟斷企業人事權的過多干預和產權的照顧。既然改革的目的在于塑造一批自然壟斷產業市場中獨立的市場主體，那么政府在推進產業改革同時應及時轉換自己的角色，實行政企分開、政資分開、政監分開，做好對自然壟斷行業壟斷性業務的劃分、產業建設的規劃、市場準入、市場管理等本職工作。
第五、相關配套立法嚴重滯后。雖然改革往往具有先行性使得相配套的法律產生顯得相對滯后，但與西方發達國家相關產業改革的立法速度相比，我國的滯后程度比較嚴重。目前我國不僅沒有相應的產業法，而且也沒有專門的對壟斷行業實施監管的法律法規，這極大地影響了我國產業改革的效果與進度。例如電力行業因缺乏“競價上網”的制度，各發電公司之間難以在短期內開展競爭。因此，立法成為迫在眉睫的大事。我們應盡快出臺《反壟斷法》、《國家能源監管委員會法》或其他行業的監管委員會法、《石油法》、《天然氣法》、《電信法》、《地方公用事業監管法》等并加快對《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等法律的修改工作，以適應現代監管的需要。
三、自然壟斷的法律規制制度
無論自然壟斷行業如何改革，他們都將受到法律的規制。這不僅是由自然壟斷行業的特殊地位所決定的，同時也是法治的必然要求。通過對世界各國對自然壟斷行業的立法內容的考察，筆者認為我們應建立含蓋以下基本內容的法律制度來規制自然壟斷行業，使其進入良性的運轉與發展狀態，促進我國國民經濟持續快速健康發展與社會穩定。
〈一〉管理主體的法律制度
由于自然壟斷行業涉及領域的廣泛性和利益的多方面性，因此對自然壟斷行業依法進行管理的主體就不可能單一化。從維護和保證自然壟斷行業健康發展所需要的資源的角度來看，筆者認為自然壟斷行業的管理主體主要涉及到反壟斷主管機關、產業主管者、，其他的有關政府職能部門如反不正當競爭機關、價格部門等則在各自的權限范圍依法履行相應的管理職責，配合前面主要的自然壟斷產業主管者做好對自然壟斷行業的管理工作。
反壟斷主管機關。我國目前正在緊鑼密鼓地制定《中華人民共和國反壟斷法》。對于反壟斷的管理機關設置問題，草案提供了四種選擇方案。不管立法最終采取何種方案，我們這里暫時籠統的稱之為反壟斷主管機關。由于自然壟斷行業涉及到壟斷判斷與豁免的問題，因此反壟斷主管機關是對自然壟斷行業依法進行管理重要主體之一。根據草案中反壟斷主管機關的法定職責和對自然壟斷進行管理的需要，反壟斷主管機關在對自然壟斷行業進行規制時主要行使下列職權與職責：（1）制定自然壟斷政策及規章。雖然《反壟斷法》對壟斷問題作了基本的規定，但具體的問題還要通過相關的規章制度來細化以保證可操作性。（2）會同產業相關管理部門進行自然壟斷行業的劃分。由于自然壟斷產業基本上不存在競爭，其利潤也是基本相對穩定或者高額。因此，很多邊緣產業的經營者通過各種途徑試圖將自己劃歸為自然壟斷行業。正真意義上的自然壟斷行業不僅關系到社會效率問題，而且對社會日常生活的穩定有著重大的影響，如果不做好事先相關的劃分工作，則有可能引發產業爭取自然壟斷這一產業法律屬性的蜂擁混戰，影響我國自然壟斷產業的改革與社會穩定發展。我國臺灣地區的《公平交易法》規定 ：獨占事業，由中央主管機關定期公告。這種法律安排很值得我們借簽。（3）會同產業相關部門進行自然壟斷行業競爭業務與非競爭業務的劃分。自然壟斷行業的業務并非全部具有不可競爭性，有的業務隨著各種因素的變化與影響也是可以開展合理規模的競爭，因此，反壟斷主管機關應該會同相關的產業主管部門做好劃分工作。這不僅有利于促進自然壟斷行業競爭與壟斷的合理結合實現社會經濟效益的最大化，也可以使得反壟斷主管機關能夠很好的監管自然壟斷行業中企業在非壟斷業務中的競爭行為。（4）依法處理自然壟斷行業壟斷的豁免與豁免撤消事項。我國的《反壟斷法》草案第十一條規定，經營者有下列情形之一，且對國民經濟發展和社會公共利益的益處大于對競爭造成的損害，經商務部反壟斷主管機關批準，可以豁免第八條規定... ...(五)其他有可能排除或者限制競爭，但有利于國民經濟發展和社會公共利益的協議、決定；第十五條規定， 協議、決定取得豁免后，有下列情形之一的，商務部反壟斷主管部門可以撤銷豁免、變更豁免條件，并責令經營者停止或者改正其行為：（一）經濟情勢發生重大變更的；（二）豁免事由消滅的；（三）經營者違反了豁免決定附加條件的；（四）豁免決定是基于經營者提供的虛假信息作出的；（五）經營者濫用豁免的。如出現（三）、（四）、（五）項情形，撤銷豁免的決定具有溯及力。（5）依法受理舉報并展開調查； （6）受理有關自然壟斷的糾紛案件； （7）其他必要事項。
產業主管部門。自然壟斷存在幾個產業領域，各自的產業主管部門有權依照法定的權限和程序進行管理。一般而言，產業主管部門的管理范圍主要集中在產業規劃與產業組織方面。因此作為自然壟斷行業管理者，他們的主要職權與職責有：（1）依法制定本產業的法律法規或者相關政策。 （2）產業規劃與協調。由于自然壟斷行業不僅投資規模大，而且往往占用很大的自然資源。因此進行科學的產業規劃與協調很重要，如果不合理地提前規劃與安排，則很容易造成惡性競爭。例如，在珠江三角洲，有五個新完工或正在施工的新機場，相互之間的距離均不到200公里。距離它們不遠處還有一個投資巨大并剛剛建成的香港新機場。國際航班將只在它們五個之中的一個降落，大部分國內航班也只希望在這同一機場與國際航班相接。結果，五個機場中將有四個不能得到充分利用，致使本來可以有更多用途的人力、物力和財力資源被浪費。因此必須做好產業規劃工作，保證產業有效的建設與發展，避免資源的浪費與濫用。（3）市場準入。自然壟斷行業主管部門應根據本產業的發展需求，依據法定的條件與程序做好自然壟斷市場進入工作，如確定必要項目后通過招標安排有關獨立的企業法人進行營運。（4）組織產業發展。自然壟斷行業不僅關系到“民生”，更關系到“國計”。自然壟斷行業的發展水平尤其是技術的發展水平決定自然壟斷行業中企業的國際競爭地位，所以，相應的產業部門應積極采取各種措施促進產業的技術水平不斷提高，為社會提供更好的產品與服務，增強壟斷企業的對外競爭能力。
〈二〉管理方式的法律制度
由于自然壟斷行業對日常生活具有舉足輕重的影響，因此在較早時期,各國對自然壟斷行業多采取國有化的辦法并將其置于政府的嚴格管制之下。管制方式主要是進入管制和價格管制。由于政府管制措施的失靈以及技術發展等因素地作用，自上個世紀70年代中期以來，西方國家開始了一場聲勢浩大的自然壟斷產業改革，逐步趨于放松管制并適當的引進競爭。單一化的投資格局被打破，自然壟斷行業經營呈現多元化格局。與此相適應，自然壟斷行業管制方式也發生了巨大的變化。管制手段趨于多元化與更為科學化。
雖然社會發展的總體趨勢要求放松對自然壟斷行業的管制，但對自然壟斷行業的放松管制并不是盲目地，更不是簡單地等同于分拆。一個國家對其自然壟斷行業是否需要放松規制、何時開始放松規制、放松規制的范圍、放松歸置的方式等必須作出審慎性的考慮并依據具體情況采取合理的放松措施與管制手段。筆者并不完全贊同我國目前對自然壟斷行業采取的改革模式。思考中國目前的自然壟斷產業的改革動因與改革模式，不難發現一方面是由社會發展的客觀需要所引發和導致地，同時也有存在很大部分認識上錯誤的作用與影響。反思中國自然壟斷行業過去出現的諸多問題，我們認為引發問題產生的根源并不主要在于自然壟斷而在于對采取自然壟斷經營的行業管制手段與方式上存在缺陷。過去，我國對自然壟斷行業主要采取進入管制與價格管制。在進入管制上，主要依靠行政權力阻礙非國有資本的進入。這不僅造成了投資的單一化使得自然壟斷產業缺乏強勁的資本支持，也導致了在缺乏有效健全的激勵機制下自然壟斷行業效率低下；在價格管制上，雖然建立了價格聽證制度，由政府代表、消費者代表、生產者代表共同商討自然壟斷行業價格的決定，但由于政府代表、消費者代表和生產者代表實質地位的不平等和價格聽證制度存在缺陷，導致很難達成社會合意的價格。正是我國過去對自然壟斷行業的管制方式上存在的缺陷導致了自然壟斷產業出現了眾多的問題，使得社會大眾誤認為問題的根源在于自然壟斷，從而引發了社會強烈要求分拆自然壟斷行業的改革呼聲。中國自然壟斷行業確實需要改革，但改革內容并不是簡單的分拆。自然壟斷的基礎理論和特征決定了自然壟斷產業的非可分拆性，如果忽視經濟規律盲目的進行改革，那么我們所能得到的將是懲罰。中國的自然壟斷行業的改革重點和出路在于管制手段上的改革
考察世界其他國家對自然壟斷行業所采取的管制方法，結合我國具體的國情，筆者認為：我們應建立健全以下三個大的方面的法律制度。
第一、進入管制法律制度。無論自然壟斷行業如何改革，對之加以進入管制是完全必要的，但是管制必須符合科學。我們這里所謂的進入管制與我國以前采取的那種做法有所不同。它有兩個層次：一是對資本性質的管制。法律原則上允許不同性質的資本進入自然壟斷行業。例如不僅允許國有資本參與電網的運營，也允許民間性質的資本參與電網行業的運營。這不僅僅有利于改變投資單一化的局面拓寬自然壟斷產業投資資金的來源，更有利于相關激勵機制的功能發揮。但不同性質的資本最終必須融匯到獨占或者寡頭的企業形態之中，這是由自然壟斷行業效率要求。但是由于某些自然壟斷行業同等地涉及國家安全或者稀缺資源，為了兼顧效益與安全等因素，民間性質的資本進入要受到完全的禁止或者份額的限制。這一般僅僅局限在自然壟斷行業的非競爭領域范圍內；二是市場經營者進入的管制。自然壟斷行業的業務可以分為兩大塊即非競爭性業務和競爭性業務。對于自然壟斷行業的非競爭業務實行嚴格的進入管制，不允許市場主體（包括國有企業與一般企業）的隨便進入。管制部門依據合法合理的條件通過法定的程序確定產業的經營者，并實行獨占或者寡頭經營；對于自然壟斷行業的可競爭業務，根據自然壟斷產業市場的發展需要合理準確的允許一定數量的市場主體（包括國有企業與一般企業）進入參與競爭，形成相對規模的市場競爭。上述的進入管制方法，不僅充分考慮了自然壟斷行業的本質屬性與要求，同時也合理的兼顧了市場競爭的作用，相對來講較為科學。
第二、價格管制法律制度。建立完善的定價機制是規制自然壟斷行業的有益之舉。雖然我國《價格法》規定了價格聽證制度，但并不完善。這主要表現為：一是定價實體的缺位相對政府嚴格的價格管制而言，我國的自然壟斷企業只有價格建議權，而沒有價格決定權，這是不合理的 。從經濟學上講，自然壟斷行業可以分為強自然壟斷行業和弱自然壟斷行業。強自然壟斷行業存在產品定價兩難的選擇，按照一般產品定價原則，一方面，為了維持企業良好的財務狀況和可持續經營，產品定價不能低于平均成本；另一方面，根據微觀經濟學的基本理論，只有當價格等于邊際成本時社會的總福利才會達到最大。企業的邊際成本一般高于其平均成本，上述兩條定價原則可以同時滿足。但是強自然壟斷行業的邊際成本低于平均成本，這兩條原則不可能同時滿足。弱自然壟斷行業不存在定價兩難的問題。由于自然壟斷行業存在的定價兩難問題，因此自然壟斷企業有權利根據合理的條件與具體的環境進行產品或者服務的定價，但企業的定價必須合理公平，不得濫用優勢地位損害消費者的利益。二是價格管制混亂。目前我國對自然壟斷行業的價格管制權分散于各個不同部門之中，表現出行業價格制訂時的非統一性和部門性。各部門在決定自然壟斷價格時，不可避免地顧及部門利益；由于價格管制機關的多元化，經常造成價格監管不到位，導致各自然壟斷企業的價外加價或價外收費現象相對突出。三是價格決策程序缺乏科學。國家計委在2001年7月頒布了《政府價格決策聽證暫行辦法》。聽證辦法規定，價格決策部門應當充分考慮聽證會提出的意見，聽證會代表多數不同意定價方案或有較大分歧，價格決策部門應當協調申請人調整方案，或由價格主管部門再次組織聽證。然而，聽證辦法對于聽證會代表尤其是消費者代表不同意定價方案，法律規定最終的定奪權仍在價格決策部門，這極可能在事實層面中形成壟斷價格，難以真正落實民主化和科學化。針對上面我國價格管制制度中存在的問題，我們應積極采取法律措施進行完善，建立更為科學的價格制度。措施之一是建立價格委員會制，即由價格管制者、生產者和消費者按一定比例派出代表，由他們在充分對話中逐步消除彼此之間的利益碰撞與沖突，最終確定三方均能接受的合意價格政策。措施二是集中對自然壟斷行業產品或者服務的定價權限，在物價部門設立自然壟斷行業價格管制機構。措施之三是在定價決策制度中引入行政訴訟機制，允許有關主體對侵犯自己合理定價權利的行政主體提起形狀訴訟。
第三、激勵機制法律制度。
競爭是市場的靈魂，它是相對最完善的社會激勵機制。但由于其具有雙重性導致了它的適用具有不完全性，自然壟斷的存在就是其表現之一。自然壟斷行業為了實現資源效益的最大化往往實行獨占或者寡頭，相對一般的市場而言，極其缺乏競爭。也正是因為自然壟斷行業缺乏普遍性的競爭機制使得自然壟斷行業更需要其他類型的激勵機制。
對于自然壟斷行業可采取的激勵機制，筆者認為應模仿《中華人民共和國中央銀行法》對央行的貨幣政策工具規定采取例舉主義。可以供自然壟斷行業管理機關采取的激勵機制主要有：
1、最高價格限制管制（Price cap regulation）。最高價格限制管制就是規定了企業提供單位產品或者服務時可以收取的最高價格。它表面上看是一種管制措施而非激勵機制，其實，如果當規定的最高價格合理時，它也是一種有效的激勵機制。出于對利潤的追逐，自然壟斷企業會采取各種可行的措施來降低成本以在既定的定價范圍內獲得最多的收益。價格上限規制是激勵性規制方式中應用最廣泛的一種,英國最早于1984年將價格上限規制運用于電信業,并以此為開端,在煤氣、自來水、電力、航空等自然壟斷行業中廣泛加以運用。
2、社會契約制（social contract）。社會契約制是指管制當局與被管制者之間在修訂收費標準時就設備運轉率、熱效率、燃料費、外購電力價格、建設費等簽訂合同，如果能實現比合同規定的更好的成績將給予獎勵，否則將給予懲罰。這種機制具有硬性的激勵功效。
3、特許投標制度（franchise bidding）。特許投標制度就是政府將給予企業的事業特許權限制在一定的時期內，在特許期結束后再通過競爭投標制來重新確定企業特許權。企業要想再獲取事業特許權限，則在經營中必須做好產品的質量、服務、價格等方面的供應。
4、區域間競爭（yardstick competition）。區域間競爭主要是將受管制的全國性壟斷企業分為幾個地區性企業，使特定地區的企業在其他地區企業成就的刺激下提高自己內部的效率。這種激勵機制適合寡頭經營的自然壟斷產業。
〈三〉監督法律制度
監督是社會管理系統的重要環節，對社會的發展變化起著控制的作用。自然壟斷行業歷來是多事之秋的領域，如果沒有健全法律監督制度對其加以監督管理，難以避免出現很多問題。對自然壟斷行業的監督管理主要包含三個方面：一是法定的管理機關對自然壟斷行業經營者；二是社會對自然壟斷行業經營者的監督；三是社會對法定管理機關的監督。對于監督的第一方面，我們在前面已經基本闡述過就不再贅述。下面重點論述社會對自然壟斷行業經營者和法定管理機關的監督。
社會對自然壟斷行業經營者的監督。我國《消費者權益保護法》第五章專門規定了消費者組織和其職能，目的就是建立對經營者的社會監督機制。自然壟斷行業由于其獨特的地位更加需要社會監督。無論自然壟斷行業經營何種業務，其本質上仍然是生產者。消費者有權依據《消費者權益保護法》規定的和其他相關法律規定的權利對它們進行消費監督。在現實生活中，自然壟斷行業侵犯消費者的權益事件屢屢發生。例如中央電視臺報道，貴州省納雍縣自來水公司利用安裝水表到戶、抄表到戶的機會，收取高額水表安裝費并提高自來水收費，引起居民強烈不滿。該公司要求各家各戶無論是否已經安裝了水表，均需繳納100余元購買或者更換指定廠家生產的水表，而水表在當地售價為28元。大面積安裝水表之前，每戶水費限額10元，之后該公司制訂了如下的收費標準：三口或者三口以下的家庭每月最低繳納水費12元，超過三口每口增加3元，有衛生間和洗澡間的家庭每月最低繳納22元。該公司的行為不但侵害了消費者的合法權益，而且嚴重違反了《價格法》。我國正在制定的《反壟斷法》對類似的行為也作了規定如“公用企業或者其他依法具有市場支配地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排除或限制其他經營者的公平競爭”、“具有市場支配地位的經營者不得在一定時期內以過高的價格銷售其產品”等。消費者可以依據相關法律的規定采取措施保護自己的合法權益并通過消費者組織、大眾傳媒等加強對自然壟斷行業經營者的監督
社會對法定監管機構的監督。市場會失靈，政府也會失靈。政府失靈的根源之一就是尋租。由于我國傳統計劃經濟和特定的人文環境，官商現象在還比較普遍與嚴重。在局部或者個人利益的驅動下，一些監管部門和個人逆法倒施助紂為虐。這不僅嚴重違背了依法行政的基本原則，更是嚴重影響了我國的經濟發展與穩定。因此必須加大對賦有監督職責管理機關的監督。社會對賦有法定監管機關的監督可采取的方法和途徑有：一批評建議。社會團體和個人可以通過新聞報刊、來信來訪、座談、討論會等形式對監管機關監管工作提出批評意見或者建設性的建議；二申訴。申訴可以向有關國家機關或者上級機關提起；三控告。消費者和廣大社會群體對于任何的監管機關或者工作人員的違法失職行為，可以向有關機關進行揭發和指控；四檢舉。社會對于違法失職的監管機關和個人可以向有關機關揭發事實，請求依法處理；五行政訴訟。有關社會組織或者個人認為監管機關作為或者不作為違反了法律規定，可以向人民法院提起行政訴訟。應指出的是，目前由于多方面因素的影響，我國社會監督力量和功效還比較微弱。國家與政府應該采取更多的措施來提高和完善社會監督機制，保證“權為民所有，權為民所用”。只有營造出一個強有力社會監督環境，國家才能在正軌上持久良性的運轉，社會才能穩健的發展，個體的權益才能得到切實的保障。
結束語
改革開放二十多年的實踐與經驗告訴我們：中國要想獲得持久的發展，改革是必然的選擇，但改革必須遵循客觀規律。通過上面對自然壟斷及其行業的分析，相信大家對我國目前自然壟斷行業的改革有了一定的認識和看法。自然壟斷行業牽涉到國計民生，其本質內涵和中國企業即將面臨的競爭態勢決定了對其的改革方法不適宜采取簡單的分拆。拆分自然壟斷產業很可能不利于普遍服務政策的實施和產業本身的發展，因而也就不符合公眾利益。 中國的產業改革正直的出路在于建立現代企業經營機制和完善的法律規制制度。
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參考資料：
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[2] 王俊豪：《政府管制經濟學導論》，商務印書館2001年。
[3] 戚聿東：《資源優化配置的壟斷機制》，《經濟研究》1997年第2期。
[4] 胡汝銀：《競爭與壟斷：社會主義微觀經濟分析》，三聯出版社1988年版。
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[6] J. M. Clark, 1940,Toward a Concept of Workable Competition, American Economic Review,
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