[ 鄒凱明 ]——(2004-12-2) / 已閱10268次
充分發揮監督職能 預防一把手職務犯罪
對一把手的日常監督，應是個系統工程。在這個系統工程中，上級單位對下級一把手的監督是關鍵環節。俗話說:登高方才見遠,察微可以知著。上級機關處于較高的位置，全局的層面，因此對其下級一把手的監督具有其他部門和單位無法比擬的優勢。除上級機關監督一把手外，同級對一把手的監督也具有極為重要的作用。筆者就上級和同級如何監督一把手，預防一把手職務犯罪略述管見。
一、上級對一把手的監督
有人說上級對下級一把手的監督“太遠”，這里的“遠”有兩層意思：一是時間上的“水過三秋”；二是空間上的“鞭長莫及”。
一些典型案例表明，有的一把手腐敗者就出現在上級的眼皮底下。原因很簡單，其上級只聽“做秀匯報”，只看“面子工程”、“形象工程”，只查“政績數據”，這必然導致上級對下級一把手的監督“太遠”。
造成上級對下級一把手監督“太遠”的原因是多方面的。表面上看，好像是因為腐敗分子多為“欺上瞞下”之徒，而有的領導又恰好是“高高在上”之輩；其實，深層次的原因則是對下級一把手的監督主要依賴上級和單純依靠紀委的監督。從根本上講，是因為目前我們黨內對一把手權力的制約還沒真正到位。要解決這一問題應從如下三方面著手：
第一：平衡權力，改變“1>2+3+4……”現象。如何解決上級監督“山高皇帝遠”這一問題呢？根本的方法有一個——以其人之道，治其人之身——讓“山底一點”：權力適當分散、適當制約，改變黨內權力配置失衡，改變一把手的“位高權重”現象。要按照權力制約的原則，對一把手的權力進行科學的細化和分解。只有從制度上使一把手的一票在黨內等同為“普通的一票”，才能真正實現黨內的民主。要把限制公共權力和管理掌權人、管理者有機的結合起來。改變對一把手權力的監督主要是依靠上級和單純依靠紀委的缺陷。
第二：自上而下和自下而上相結合，拓寬民主監督的渠道。讓少數人的權力受制于多數人，讓“看得見的可以管能夠管，讓公眾成為管得著的人”。除自上而下發揮各級紀檢監察部門的重要作用外，更應該通過人民代表大會制度來推進依法行政、民主監督的進程，自上而下和自下而上相結合——將公共權力置于法制和人民群眾的有效制約和監督之下。
第三：改變對一把手政績的考核方式。上級黨政部門不但要考核一把手的政績，更要考核一把手是否自覺接受民主監督和廉潔自律。要建立上級對下級一把手監督的機制和手段，真正解決監督流于形式的問題。建立對下級一把手有效的內部制約和約束機制，防止他們濫用權力。
二、同級監督一把手
同級監督一把手，指班子成員對一把手的監督；也指同級紀委對黨政一把手的監督。同級監督之所以“太軟”，根本原因在于監督者與被監督者之間地位不平等、力量不對稱。雖說是“同級”，但實際上對權力的掌控根本不在一個當量級上。
前車之鑒表明，走向腐敗的一把手，往往喜歡集權。比如，原沈陽市市長慕綏新，市委常委會他說來就來，說走就走；政府年度計劃、財政收支情況、城建計劃等，從不在市委常委會上作詳細報告；重大基礎上以及大塊土地批租，都由他個人自作主張，土地出讓金說免就免。失去制約的權力，必然走向腐敗；強化同級對一把手的監督，重在分權和制衡，可從以下幾個方面著力：
一是強化和落實班子內部的分工負責制度。從普遍意義上講，一把手的素質和能力，應比同級班子成員更高。但這并不意味著一把手都是圣人、全才。每個人的認識水平和工作能力都是有限的，把“雞蛋放在多個籃子里”，實行權務分治，無疑有助于降低一把手犯大錯誤的風險。各級領導班子都應當按照《黨內監督條例（試行）》的規定，認真落實集體領導和個人分工負責制度，支持班子成員在分工范圍內獨立開展工作，使班子成員真正做到有職有權。應把集體領導和個人分工負責制度的落實情況，作為巡視工作和班子考察的一項重要內容。
二是規范和落實領導班子對重大問題的決策程序。一把手專權的方式不外乎兩種：一是明目張膽地“亂劈柴”，重要問題決策、重大項目審批、大額資金調撥根本不與班子成員通氣，而是個人決定。這是低水平“獨裁”。另一種，則是“合法”專權，是在“正當”程序的掩蓋下，在班子“正常”決策的過程中專權。比如，討論干部先內定人選再劃杠子，決策問題根據個人需要先定調子。看似發揚了民主，實則全是一把手的意思。要解決這個問題，必須規范決策程序，對哪一類問題由什么會議決定，經過什么程序討論決定作出明確規定。去年底，重慶市出臺了《區縣（自治縣、市）黨委、政府領導集體決策重大問題議事規則（試行）》，這是推進決策科學化、民主化、規范化的一項重要舉措，也是有效監督和制約一把手的重要舉措。筆者以為，應當進一步健全和細化有關配套制度，把領導干部特別是一把手行使權力的過程，置于嚴密的程序之中，以規范的程序實現對權力的制衡。為了充分發揚民主，有效制約一把專權，班子內對重大問題的表決應盡可能采用無計名投票的方式。
三是進一步加大干部交流力度。當今一把手腐敗的特點之一，是串案、窩案比例增加。那些位高權重的腐敗一把手長期在一個地方工作，織就了縱橫交錯的“關系網”，結成了“利益同盟”，有的甚至上級監督也水潑不進，更別說同級班子成員的監督。針對這種現象，必須進一步深化干部人事制度改革，加大干部交流力度。要按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規定，重點抓好縣級以上地方黨委、政府領導成員，紀委、人民法院、人民檢察院和黨委、政府部分工作部門的主要領導成員交流。通過交流，打破盤根錯節的“關系網”，為干部順利開展工作營造環境，為同級有效加強監督創造條件。
四是深入推進政治體制改革，為權力制衡提供體制保證。分權與制衡并非西方國家的專利，而是現代民主政治的大勢所趨。社會主義國家不能照搬西方的“三權分立”，但完全可以通過改革，實現權力的優化配置和有效制衡。早在1921年，列寧就介議設立了由黨代表大會直接選舉產生，與黨的委員會平行的監察委員會。近年來，從中央到地方，從黨內到黨外，在推進體制改革，加強權力制約方面都有一些新舉措。比如，中央開展了對紀委派駐機構實行垂直管理的試點工作，等等。這些都是很好的嘗試。筆者認為，應加大力度深入推進，在黨內監督體制方面，最終形成紀委與黨委同時向黨代表大會負責，歸黨代表大會領導的工作格局。只有這樣，同級紀委對黨政一把手的監督才能完全到位。
登峰眺目，極于煙際；察微知著，明于秋毫。履行好上級機關和同級機關對一把手的監督職責，雙管齊下。上級機關在職權、職務、職責、監督、檢查、監管等方面有先天優勢，只要準確行使監督權力，就會使下級機關在法律法規的范圍內正常發展、平穩運行，就會有效地管理教育干部、減少職務犯罪。
（鄒凱明）
