[ 周沭君 ]——(2004-12-3) / 已閱50875次
論公民提起的行政公益訴訟
周義發 周沭君
前 言
在當代中國的司法實踐中，對有些帶有行政公益訴訟性質的案件，法院在作出不予受理或駁回起訴的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關系人或相對人。由于在我國現行的行政訴訟制度框架內還沒有明確關于公民能夠提起行政公益訴訟的規定，因此，法院作出的裁定是無可厚非的。
相對于一般意義上的行政訴訟，即私益訴訟，行政訴訟的原告若與案件沒有直接的利害關系依法則不可以起訴,這是防止濫訴原則的必然結果。可是，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時，在有關國家機關既不追究責任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時，在現行法律框架內，為保障和“擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”，“加強對執法活動的監督，推進依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的正確實施”，“完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權益”（中國共產黨“十六大”報告），可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會公益的行政主體為被告向法院起訴？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來維護公共利益？中國建立公民行政公益訴訟制度的理論根據，現實依據是什么？有哪些因素障礙中國建立這種訴訟制度，如何根據中國的社會需求、文化傳統、實際國情推進我國公民行政公益訴訟制度的建立等等，都引起了作者的興趣。
本文主要利用實證研究、個案分析、文本分析、邏輯推導、比較等綜合性的研究方法，從不同角度對公民行政公益訴訟進行比較系統的探討：包括公民行政公益訴訟應得到司法救濟；行政公益訴訟的概念及其特征；我國應建立公民行政公益訴訟制度的理由；我國建立公民行政公益訴訟的路徑選擇；我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則及其結論。
第一章 行政公益訴訟的概念及其特征
為了闡明行政公益訴訟的概念及具特征，有必要對公共利益作進一番探討，為討論的進行鋪就一個平臺。
第一節 公共利益的界定
“公共利益”或叫“公益”（Public Welfare）是有關社會公眾的福祉和利益 ，或指屬于社會的，公有公用的利益 。它既區別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單加總，而是全體社會成員利益的綜合體。
在我國現行的各種法律法規中，涉及到的相關概念除“公共利益”外，還有“社會利益”，“社會公共利益”，“國家整體利益”等類似概念，表達基本相同的含義。例如，有關公共利益的規定如《憲法》第十條，《土地管理法》第二條規定國家對土地實行征用的條件是“為了公共利益的需要”，《行政處罰法》規定其立法目的之一是“為了維護公共利益和社會秩序”，《著作權法》第四條規定著作權人行使著作權時“不得損害公共利益”，而《專利法》第五十二條規定“為了公共利益的目的”可以對專利權實行強制許可，等等；有關社會利益的規定如《憲法》第五十一條規定公民在行使自由與權利時，不得損害“國家的，社會的，集體的利益和其它公民合法的自由和權利”; 有關社會公共利益的規定如：《民法通則》第七條規定民事活動的基本原則之一是“不得損害社會公共利益”。而《合同法》第五十二條也同樣規定了訂立合同應遵循“不得損害社會公共利益”的原則，“違反社會公共利益”的合同無效。此外，《票據法》、《證券法》等也均對社會公共利益作出了相應的規定。《立法法》第四條用“國家整體利益”來表達這一概念，該條規定“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴”。
從以上分析我們可以得出三個結論：第一，公共利益、社會利益、社會公共利益、國家利益、社會整體利益等在本質上并無根本的區別，它們既區別于社會成員個體的利益，又區別于少數集團的利益；第二，公共利益、社會整體利益是對個體權利的一種限制，維護公共利益是法律的立法目的之一，不得損害社會公共利益是社會個體成員從事各種活動的一項基本原則；第三，公益訴訟就是為了解決當社會公共利益受到損害或侵犯后，通過訴訟途徑來予以救濟和保護。這是符合我國的立法的指導思想的。
第二節 公民行政公益訴訟的概念
公民行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會利益、社會公共利益、國家利益、社會整體利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系的公民為公共利益向法院提起行政訴訟的制度。該制度在日，美發育最為完善，概念界定也較為清晰。
為了對其界定有一個清晰的認識，可以從兩個方面來理解這個概念：
一、從比較法的角度。公民行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。筆者認為我國目前的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴都屬于私益訴訟的范疇，即特定的公民基于自身的利益出發，當自己的合法權益受到侵害后提起的訴訟。可見提起私益訴訟是當事人的一項法律上的權利，當事人既可以行使，也可以放棄。而公民行政公益訴訟則意味著起訴者與案件本身并無法律上的利害關系，只是基于“公益心”而提起。根據違反的法律部門的不同，可以分為刑事公益訴訟，經濟公益訴訟，行政公益訴訟，勞動公益訴訟等。我國當前的公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及研究中存在諸多盲點和漏洞，無疑不利于社會的長期發展和進步。例言某企業超標排污，而行政機關不依法作為，在我國實行依法治國，公民權利觀念日益深入人心的今天，如果怠于對社會公共利益的維護，必然會對我們整體社會的發展造成極其消極的影響。
公益訴訟起源與羅馬法，是相對私益訴訟而言的。周楠先生在《羅馬法原理》一書中提到：“公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民皆可提起。”意大利法學家彼德羅·彭梵得亦指出：“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它。受到非法行為損害或被公認為更為適宜起訴的人具有優先權。”
大陸法系國家有將訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟的傳統，客觀訴訟指的是對行政機關違反客觀的法律規則和法律地位提起的訴訟。其出發點主要在于維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監督和制約，確保行政法得到客觀和公正的應用。
日本在其《行政案件訴訟法》第5條中規定：民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟，與直接請求有關的訴訟，居民訴訟，基于憲法第95條居民投票的訴訟，有關最高法院法官的國民審查的訴訟。目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關和公共性權利機構的行為。公共訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。 但傳統理論并不認可公民可以就公害事件中所受損害提起行政訴訟。其理論依據是，行政法是從公益角度制定的，目的是維護社會公共安全，而非具體保護每個人的利益，從控制結果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民對反射利益受到的損害不能提起行政訴訟。隨著社會公益侵害愈加惡化及行政權力在公共管理方面的不力，日本在原告資格方面作出讓步。
法國的越權之訴，一般認為性質上屬于客觀訴訟。他是指當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。只要申訴人認為某種利益受到行政行為的侵害就可以提起，并不要求是申訴人個人的利益。不禁行政決定的直接相對人可以提起越權之訴，如果第三人因為違法的行政決定受到直接的利益侵害時，亦可提起。 行政法治原則最切實的保障正是公民有權提起請求法院撤消違法的行政決定，使之失去效力。由于越權之訴能夠發揮這樣的作用，因而成為保障行政法治最為有效的手段之一。
現代的公益訴訟的創始國是美國。美國的公益訴訟制度體現在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規定任何公民個人或者公司在發現有人欺騙美國政府，索取錢財后，有權以美國政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規定對于違反反托拉斯法令的公司、司法部門、聯邦政府、團體乃至個人都可以提起訴訟，后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進行了補充，增加了訴權的主體；在環境保護法中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。在美國行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，國會通過制定法律，授權私人或社團為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟，主要包括相關人訴訟，納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。“相關人訴訟是指私人不具當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提起訴訟。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院作出判決，責令行政機關履行其職務。所謂納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。” 美國的“私人檢察總長制度”的要旨在于，在請求復審政府行為合法性的訴訟中，應保護的是公共權利，而不是私方當事人的權利。作為公民代表的立法機關就可以根據它的意愿把保護公共權利的任務委托給別人。“可以不委托給司法部長或其它政府官員提起這種訴訟，以防政府官員違反其法定權力的行為，這同樣有了真實的爭議。憲法允許國會授權任何人（不論他是否政府官員）對有關爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護公共利益也行。可以說，被授權的人是私方司法部長。” 這種理論在聯邦法規中得到了很好的體現，典型的如清潔空氣法中創設的公民訴訟條款，其中規定任何人都可以以自己的名義對任何人（包括美國政府，政府機關，公司和個人）就該法規定的事項提起訴訟。
英國對公益的救濟相對保守，但在當事人的起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關于救濟手段的發展趨勢總體上是向統一和寬大的起訴資格方向前進的。 對此，上訴法院院長丹寧指出，“如果有充分的證據證明政府機關或權力機關濫用權利，致使數千臣民受害，那么最終這些受害人中的任何人都有權訴諸法院要求執行法律。我認為，這是一個重要的憲法原則。”
二、從廣義上的理解。行政公益訴訟的概念無論從提起訴訟的主體，提起訴訟的原因或者提起訴訟的名義都體現出了這一概念具有廣泛的擴張性。在主體方面，一般是公民比較適合。因為這不僅有利于鼓勵其提高當家作主，實施民主監督的法律意識，而且其對損害社會公益之行為實施有效監督的層面比任何一種監督方式都要廣泛，有利于社會公益得到最大限度的保護。同時，當公民因提起行政公益訴訟被駁回起訴后，本人認為，如果被駁回起訴的原告向具有國家的法律監督機關的人民檢察院反映、投訴、申請公訴，檢察機關經審查基本事實后認為被告構成損害社會公益行為時，可以也應該以國家公訴人的身份對相應行政主體提起公訴；在公民因行政公益訴訟被判敗訴的情形下，如果原告向檢察機關申請，經檢察機關審查，認為被告損害社會公益的行為事實確實成立時，也可以而且應該以抗訴程序維護社會公益，同時也能夠保障公民提起公益訴訟的訴權不受削弱。在原因方面，只要行政主體有違法行為或因其不作為導致嚴重危及或損害了公共利益即可提起。如果法院審查案件時，發現公民提起公益訴訟所列被告行為是因行政主體不作為所致，應由法院直接或由其告知原告將相關行政主體追加為共同被告。判令相關行政主體承擔相應責任，并責成該行政主體對直接損害公益的行為予以行政處罰。在名義方面，公民均以原告的名義提起訴訟。當公民提起行政公益訴訟的訴權依法不能實現時，檢察機關則可以視具體情形和相應法定程序以國家公訴人的名義提起“公訴”或“抗訴”。之所以這樣界定，是因為公共利益由于權利主體抽象，產權模糊，而很容易受到侵害，受到侵害后又由于沒有明確的直接的受害者而使保護常常流于形式。為此，法律必須賦予特定主體以訴權來保護公共利益。這樣當公共利益受到損害時，
法院就不能以訴訟主體不適格而不予受理、駁回起訴或判其敗訴。
第三節 公民行政公益訴訟的一般特征
關于行政公益訴訟的概念，我國尚無權威的論述，但是筆者認為可以從以下幾個方面來把握。相對于私益訴訟而言，公民行政公益訴訟具有如下幾個特征：
第一，目的上。公民行政公益訴訟的目的是為了維護公共利益、國家利益和社會整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關系，這是最為本質的特征。而私益訴訟，其原告必須是自身的合法權益受到侵犯的自然人、法人或其它組織，其訴訟目的是為了維護個人、法人或其它組織自身的合法權益。公民行政公益訴訟則是維護公共利益、國家利益和社會整體利益。為此，逐步而有序的擴大公民依法行使訴訟權利，有利于使侵
害公共利益的違法行為得到制裁，國家利益得到保護。
第二，范圍上。現行的行政訴訟法未承認公民行政公益訴訟，從而將影響社會公益的行為排除在受案范圍外。因而，公民行政公益訴訟的受案范圍應為排除在我國現行《行政訴訟法》受案范圍之外的某些涉及公共利益、國家利益、社會整體利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，還有一些涉及雖然是有直接利害關系人、相對人，但同時也涉及到公共利益的案件。這類案件在直接利害關系人、相對人不愿訴、不敢訴、不能訴、
怠于訴的情況下，也可以作為行政公益訴訟的受案范圍。在 這里需要注意的是，在有直接利害關系人的情況下，要區分是否只侵害了其私益，還是同時侵害了公共利益，這一點在后面尚有涉及。
第三，訴訟標的上。公民行政公益訴訟成立的前提是既可能因違法行為造成了現實的損害，也可能違法行為還未能造成現實的損害。我國現行的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般都以必須已發生了現實的損害事實為依據，而行政公益訴訟的成立并不要求如此。只要行政主體有嚴重違法行為或因其不作為，發生或有可能發生有損國家和社會公共利益的結果，都可以被起訴。這樣做是因為違法行為既然針對的對象是國家或社會公共利益，那么該違法行為就將給國家或社會帶來嚴重后果。如重大財產損失，不特定多數人的生命健康安全。所以公民行政公益訴訟鼓勵防微杜漸，盡可能地減輕違法行為
所帶來的損失，甚至將違法行為消滅在萌芽狀態。
第四節 公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的主要區別
公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴，主要體現在法律關系方面的區別。民事訴訟的原告是指因民事權利發生爭議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引起訴訟程序發生的人。被告是指被侵犯其合法權益或者與原告發生權利義務爭議，被人民法院通知應訴的人。在民事訴訟中確定原、被告時，以民事法律關系為基礎。行政訴訟的原告是指對具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規定向人民法院起訴的利害關系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關系，即原告的合法權益所受到的影響、損害必須是由具體行政行為造成的，兩者之間存在著相當因果關系。刑事自訴則是被害人或其監護人、近親屬為著被害人的利益尋求司法救濟而直接向人民法
院起訴被告的訴訟。
而公民行政公益訴訟的原告是指為了維護公共利益、國家利益和社會整體利益向人民法院提起訴訟的任何公民。在公民行政公益訴訟中，確定原、被告不強調原告是案件的直接利害關系人，只強調被告是否侵犯和損害了公共利益、國家利益和社會整體利益。這是公民行政公益訴訟與民事訴訟、行政訴訟和刑事自訴有著明顯區別的一個特征。
第二章 公民行政公益訴訟應得到司法救濟
第一節 從現實案例看現行司法程序的不足
近幾年媒體報道了一些當事人在維護自身權益的同時，又涉及“公益”的訴訟案件。如河南農民葛銳在鄭州火車站掏錢入廁，事后其將鄭州鐵路局告上了法庭，一審敗訴，二審勝訴，用三年時間花4,000多元打贏了這場“3角錢”訴訟標的官司。還有河北律師喬占祥質疑2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的行政行為而提起的行政訴訟，無錫一市民起訴電信局擅自收取代理費的案件等等。這類案件在歷經曲折后終于勝訴或部分勝訴，但主要并非因為其帶有“公益”性質，而是案件的訴訟標的及其結果與原告的直接損失之間形成了因果關系。但筆者認為，這也應該認為是一種社會進步和司法嘗試，起碼是司法機關在給予公民尋求自身司法救濟的同時，又推進了公民“公益訴訟”的萌動。然而，還有以下另一類情形，卻更值得關注和思考，從中可以看出現行司法程序存在的不足，致使憲法和一些實體法賦予公民民主監督的權利無法在公益訴訟活動中得以體現。
一、新疆三青年訴某酒店懸掛國旗違法案。
2001年春，新疆烏魯木齊市三位青年分別向兩家法院起訴當地的三家涉外酒店。認為這幾家酒店把國旗與其店旗平行懸掛，不分大小，違反了國旗法第十五條第一款、第三款的規定。三位青年認為，缺乏國旗意識已經是國民的通病，酒店此舉不利于國旗神圣感的建立。結果，一家法院以國旗懸掛屬于政府管理范疇，原告沒有起訴資格為由駁回起訴。另一家法院則一再動員他們撤訴。本案中三位青年維護“公益”的舉動無可非議，甚至可欽可佩，可贊可嘆，可圈可點。但法院的處理方式亦無違法之嫌。三家涉外酒店將國旗與店旗平行懸掛確實違反了國旗法的規定，依法只能由當地政府實施監督管理。當地政府對其不作為應承擔責任。但究竟當地政府分工那個職能部門管理國旗懸掛？政府對其不作為承擔何種責任，如何承擔責任，公民可否對因當地政府或它的某個職能部門的不作為而使“公益”損害得不到有效制止的行政行為及其后果提起公益訴訟？
二、王英訴某酒廠酒瓶不加警示標志案。
1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年僅41歲。王英悲痛之余便想：煙盒上都標有“吸煙有害健康”，酒也能讓人上癮并能喝死人，為啥酒瓶上不加警示標志？于是，王英一紙訴狀把某酒廠告上法庭，要求被告某酒廠賠償其丈夫之死造成的經濟、精神等損失共計60萬元。并且要求被告在酒瓶上標出“飲酒過量會導致人中毒或死亡┅”等警示標志。該案從一審到二審到再審，王英均以敗訴告終。訴訟期間，被告多次表示愿意給予經濟援助，但拒絕在酒瓶上加警示標志。王英認為，她之所以如此費勁地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示標志，是為了廣大活著地消費者。
王英關于白酒警示標志的訴訟，雖然未將相應的行政主體列為被告，但從訴訟性質而言，應該屬于行政公益訴訟的范疇。法院判其敗訴，從目前程序法的角度考察，無疑沒錯。而王英的主張又符合維護社會公共利益的立法精神，其向法院提起的公益訴訟應該得到司法救濟！
三、王日忠狀告稅務局不履行法定職責案
王日忠系浙江省送變電工程公司的一名普通職工，他為人正直，富有正義感和責任心。1994年以來，王日忠發現本單位以及下屬9個部門有偷漏個人所得稅等嚴重違法行為。從1995年底到1998年初，王日忠分別向各級稅務部門多次舉報并反映該情況，結果不但未得到任何口頭或書面的答復，反而為舉報付出了沉重的代價。無奈之下，1998年5月，王日忠將杭州市地稅局告到法院，要求其履行稅務稽查義務，同時要求稅務局對他因舉報而遭受的巨大經濟損失給予補償和獎勵。但最后，法院卻并未支持王的請求，原因是“原告并不是他們稽查行為的相對人，并不具有起訴資格”而被駁回起訴。這樣一來，明明存在行政機關違法不履行義務，公民舉報無門卻又起訴無路，那又究竟由誰來追究、怎么追究那些偷稅漏稅人的法律責任？由法律賦予人民群眾的民主監督權力因無法律程序方面的具體規定而成為空談。如果王日忠在本案被駁回起訴后，繼續向檢察機關舉報，即使在現行法律的框架內，至多也只能追究該案中偷漏個人所得稅自然人的偷漏稅刑事責任，這還要視其偷漏稅數額是否達到追究刑事責任的程度。這一問題就超出于本文討論的范圍。而對稅務機關不履行追繳偷漏稅行為及其后果的責任而言，僅僅因為原告不是稅務機關稽查行為的相對人，難道因行政主體不作為導致損害國家利益的行為及其后果就可以不受司法追究嗎？
四，某畫家告文管會不作為案。
浙江一家娛樂公司承包一家文化館，并在門口張貼了帶有色情內容的廣告，同時在館內表演的節目也帶有色情性質。文化館對該公司的行為不聞不問，當地許多居民對此深表不滿，當地的一位畫家多次上書文化館及其上級主管部門—地區文化事業管理委員會，要求娛樂公司搬遷，但一直沒有解決。無奈之下，這位畫家將其告上了法庭。法院審查后，該畫家不是直接的權益受害人，不是合格的原告，因此駁回了起訴。從法律規定上來看，法院的做法并無違法，但從社會的整體效益來看，影響卻是消極的。后來該法院向地區文管會提出了司法建議，地區文管委接受建議，責令文化館將娛樂公司搬遷。此案從法律的角度看，發人深省。由于司法建議本身不具強制執行力，如果本案被告對該建議置若罔聞，危害公共利益的狀態還會延續下去，直到適格的主體起訴。
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