[ 駱萍 ]——(2004-12-3) / 已閱10739次
國土部門自行組織對國有土地使用權
出讓的“拍賣”行為應予規范
駱萍 周志剛
城市房地產開發在我國市場經濟體制下方興未艾，伴隨著城市房地產開發的是國有土地使用權出讓。前些年，盛行以協議方式出讓國有土地使用權，滋生了大量的腐敗行為。國家近幾年不斷強調對國有土地使用權出讓，特別是商業，旅游、娛樂、豪華住宅用地使用權出讓，應采取招標、拍賣方式。但在實踐操作中，國有土地行政管理部門（以下稱國土部門）對國有土地使用權進行拍賣，不是按《中華人民共和國拍賣法》（以下簡稱《拍賣法》）的規定委托合法的拍賣企業實施拍賣，而是自行組織拍賣。為此，筆者就國土部門在自行組織對國有土地使用權出讓實施拍賣中存在的弊端發表淺見。
一、國土部門自行組織的所謂“拍賣”，并沒有嚴格按《拍賣法》的規定對“拍賣標的”進行公告與展示，從而阻礙了潛在的競買人參加競買。
按照《拍賣法》的規定，拍賣企業至少應在設區的市設立，拍賣人（即拍賣企業）應當于拍賣前7日發布拍賣公告，拍賣公告應當通過報紙或者其他新聞媒介發布。無疑《拍賣法》的規定既保證了拍賣的公平、公開，同時又盡可能邀約潛在競買人參加拍賣。而國土部門在自行組織對國有土地使用權實施拍賣時，往往只在其辦公地點進行公示，其公示期限也無法按《拍賣法》規定得到保證。因此，無法體現拍賣的公平、公開原則，也阻礙了潛在的競買人參加競買。
二、國土部門自行組織的拍賣，無法保證拍賣師的專業水平，往往使“拍賣標的”不能最大限度實現價值。
拍賣對拍賣師的專業水平有較高的要求，以此保證最大限度的實現“拍賣標的”的價值。因此《，拍賣法》對拍賣師的資質和能力有嚴格的要求。國土部門在自行組織拍賣時，一般都是由自己的工作人員擔任拍賣師，無法保證其專業水平，也就無法保證最大限度實現“拍賣標的”的價值。
三、國土部門自行組織的拍賣，無法防止“拍賣標的”的權利瑕疵。
國土部門在自行組織國有土地使用權拍賣時，既是出讓人又是拍賣人，缺乏應有的監督機制，無法防止“拍賣標的”的權利瑕疵。實踐中，國土部門在未完全收回該宗地土地使用權時，即對該宗地實施拍賣，造成不必要的糾紛，同時，侵犯了競買人和原土地使用權人的合法權益。
四、國土部門自行組織的拍賣，串通競賣的情況難以避免。
串通競買和串通競賣均是嚴重妨害公正、公開及誠信的惡意競爭行為，同時，損害了國家的利益。《拍賣法》第65條規定，違反本法第37條的規定，競買人之間，競買人與拍賣人之間惡意串通，給他人造成損害的，拍賣無效，應當依法承擔賠償責任。由工商行政管理部門對參與惡意串通的競買人處最高應價百分之十以上百分之三十以下的罰款；對參與惡意串通的拍賣人處最高應價最百分之十以上百分之五十以下的罰款。該規定，一方面對惡意串通的競賣人員是一種震懾，另一方面對違法者的處罰，也有法律依據可循。因國土部門自行組織的拍賣并不是法律意義上的“拍賣”，故串通競買和串通競賣的行為難以避免，而對違法者的處罰卻無法律依據可循。
五、國土部門自行組織的拍賣，只是《合同法》意義上的“要約與承諾”，并不是法律意義上的拍賣。
《拍賣法》第2條規定，本法適用于中華人民共和國境內拍賣企業進行的拍賣活動，該法第10條、12條對設立拍賣企業有明確的實質條件和程序規定。而由國土部門自行組織的拍賣，系由國土部門作為拍賣人，國土部門只是政府職能部門，并不具有拍賣企業的資質和能力，因此國土部門自行組織的拍賣不是法律意義的“拍賣”，不能適用《拍賣法》，只是《合同法》意義的要約與承諾，只能適用《合同法》。實踐中，國土部門耗費了大量的人力、財力組織拍賣，確定競買人后，往往出現競買人事后反悔，拒絕簽訂正式合同的情形，國土部門無法按《拍賣法》追究其違約責任，只能按《合同法》追究其締約過失責任，既引起了不必要的訴爭，也損害了國家的利益。
綜上，筆者認為：國土部門組織對國有土地使用權出讓實施拍賣，應嚴格按《拍賣法》的規定，委托專業、合法的拍賣企業實施，以維護國家及競買人的合法利益。
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