[ 何國榆 ]——(2004-12-11) / 已閱20134次
關于立案監督的若干問題研究
廣州市海珠區人民檢察院 羅炳鋒 黃定威
立案監督是指檢察機關對刑事立案主體應當立案而不立案以及刑事立案活動是否合法所進行的法律監督，是《刑事訴訟法》賦予檢察機關的一項重要刑事監督職能，既反映了依法治國的內在要求，也體現了現代民主法治的最高追求。從實踐來看，檢察機關履行這一職能，對于減少和遏制有案不立、有罪不究、以罰代刑等執法不嚴的問題，及在保護了當事人的合法權益方面發揮了積極的作用。但不可否認的是，由于立法的、人為的、歷史文化的等各種原因，監督不暢、質量不高、效果欠佳的情形仍然存在，立法意圖不能很好實現，致使檢察機關在具體操作時難以達到預期應有的法律效果。本文針對立案監督存在的一些問題進行了研究分析并探討相關的對策。
一、關于立案監督立法現狀的解構
對立案階段的法律監督問題，我國《憲法》及《刑事訴訟法》對此都作了規定。《憲法》第129條和第135條是關于刑事立案監督立法的原則性、宏觀性、普通性的規定，《刑事訴訟法》通過第7條、第8條、第86條、第87條的規定將其具體化，而其中一條極為重要也是最為具體的規定是《刑事訴訟法》第87條的表述：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案”。從這一規定可看出，檢察機關對公安機關立案監督的手段主要是一些軟措施，如發糾正違法通知書或檢察建議。
基于立法上的缺陷，導致了開展立案監督工作的先天不足。如對于公安機關接到立案通知后仍不立案的處理，就僅有“六部委”《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》：“人民檢察院通知公安機關立案的，公安機關在收到《通知立案書》后，應當在十五日內決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。在上述時限內不予立案的，人民檢察院應當發出糾正違法通知書予以糾正。公安機關仍不予糾正的，報上一級檢察機關商同級公安機關處理，或者報告同級人大常委會。”至于檢察機關發出糾正違法通知、上一級檢察機關商同級公安機關處理的時限，以及上一級仍不能達成共識的處理辦法等均沒有規定。現行法律沒有賦予檢察院一定的立案監督處分權和追究有關人員法律責任的權力，成為開展立案監督工作的一個“盲點”。
二、關于立案監督對象的完整確認
《刑事訴訟法》關于立案監督的對象僅局限于公安機關，而未設置對其它刑事立案主體（人民法院和人民檢察院）進行立案監督的法律條文，從而導致當前司法實踐中，對人民法院和人民檢察院的刑事立案活動的法律監督無法可依，人民法院和人民檢察院的刑事立案活動中的錯誤行為和違法現象得不到及時糾正。首先，從《刑事訴訟法》本身的規定來看，公安機關在刑事訴訟中所涉及的職能自動包括國家安全機關、監獄、軍隊保衛部門以及檢察院的自偵部門，也就是說該法所指的公安機關當然包括上述機關（部門）。其次，從理論法學角度上來看，立案監督是檢察機關對刑事立案主體的立案行為是否合法實施的法律監督，人民法院同人民檢察院、公安機關一樣均享有刑事（自訴）案件的立案權，所以對人民法院的立案監督是人民檢察院立案監督職責的應有之意，完全符合法律規定。只有將國家安全機關、監獄、軍隊保衛部門、人民法院和人民檢察院同時列為刑事立案監督的對象，刑事立案監督制度才科學、規范和全面。
三、關于立案監督權限的重新設定
檢察機關的立案監督工作要真正落到實處，必須通過立法賦予檢察機關既有強制力保障，又有具體操作規程可遵循的、充分體現檢察機關監督職能作用的刑事立案監督權。立法應賦予人民檢察院在刑事立案監督活動中相應的職權主要有：
1、調查權，即有權調取和審查刑事立案主體的案卷材料，有權審查刑事立案主體的立案、不立案和撤案決定書，有權對刑事立案活動中的違法行為作進一步了解、調查與核實。
2、備案審查權，即有權審查刑事立案主體辦理各類刑事案件受案、立案、破案的登記表冊。
3、決定權，即有權作出變更刑事立案主體應當立案而不立案的決定，有權作出變更刑事立案主體不應當立案而立案的決定，有權作出變更刑事立案主體的違法立案程序的決定，刑事立案主體在接到決定書后應當遵照執行。
4、處罰建議權，即發現刑事立案主體工作人員在刑事立案活動中存在違法行為時，在發出糾正違法通知進行糾正后，對方仍然拒不改正的，人民檢察院有權依照監督處罰程序，發出處理相關辦案人員的建議權。
四、關于立案監督范圍的準確界定
《刑事訴訟法》對立案監督范圍界定不全，易形成立案監督的空白地帶。因此，明確人民檢察院對刑事立案主體的“不應當立案偵查而立案偵查”及其他刑事立案活動中的違法行為的立案監督權迫在眉睫。在這里，我們首先要注意劃清“沒立案”和“不立案”的界限。“沒立案”是指刑事立案主體沒有發現或雖已發現，但正在審查，還沒有作出是否立案決定的案件。“不立案”是指刑事立案主體已經作出不立案決定的案件。只有刑事立案主體已經作出不立案決定的案件，才能按照刑事立案監督程序來辦理。
關于刑事立案監督的范圍，根據現行法律法規的有關規定和司法實踐中的實際操作，主要包括以下幾個方面：一是刑事立案主體已經發現并掌握了犯罪事實，本該立案，但由于缺乏控告、舉報等材料而不立案。二是刑事立案主體對案情復雜，一時難以偵破的案件，不立案就開展偵查，待破了案再補立案手續。這種做法違反了刑事訴訟法規定。三是刑事立案主體對符合法定立案條件的案件故意不予立案或者或者以罰代刑、以勞代刑等。這種故意往往出于執法人員權錢交易、以權謀私、徇私枉法等原因，是人民檢察院進行監督的重點。
此外，立案監督的范圍應當不僅局限于對是否立案的法律監督，還包括對刑事立案程序是否規范以及立案和不立案的決定是否合法等相關刑事立案活動的法律監督。在實踐中尤其要重點抓好下列案件：1、刑事立案主體接到報案或者發現犯罪事實、犯罪嫌疑人，沒有作出刑事立案決定的。2、刑事立案主體把應當追究刑事責任的案件以治安處罰案件立案或者處理。3、刑事立案主體刑事立案后發現不應對犯罪嫌疑人追究刑事責任的，本應當撤銷案件卻轉治安處罰或者勞動教養處理的。4、檢察機關發現正在被執行刑罰的罪犯，在判決宣告以前還有其他犯罪公安機關應當立案偵查而不立案偵查的。5、被害人有證據證明的輕微刑事案件，因證據不足被駁回自訴或人民法院認為被告人可能判處三年以上有期徒刑，移交公安機關處理，公安機關應當立案偵查而不立案偵查的。6、人民法院對公民提出的自訴案件以不屬于自訴案件為理由不予立案，而公安機關又以自訴案件歸法院受理為由不予受理的。
五、關于立案監督的常見難點分析
立案監督工作不可避免地遭遇各種困難、磨難甚至責難，形成一個個難點。從立案監督的工作過程、任務和效果看，這些難點可以歸納為以下方面：
一方面，立案監督線索來源渠道狹窄。目前，檢察機關立案監督的線索來源一是靠審查批捕、起訴案件時發現，二是主要集中在當事人舉報、控告、申訴及其他信訪部門移送。由于信息渠道不暢，造成相當一部分立案活動未能進入檢察機關監督的視線。因此可以通過建立與社會各界定期聯系便于反饋信息制度、建立下級院自偵、批捕部門向上級院批捕部門報送立案與不立案決定書，逮捕與不逮捕決定書等文書備案審查制度以及建立本院內部各部門特別是控申、起訴部門發現線索及時移送批捕部門的內部聯動機制，以暢通線索來源渠道。
另一方面，對于檢察機關立案監督的案件，受理部門與辦案部門脫節。公安機關的辦案部門是派出所、刑警隊等，而受理立案監督案件的是公安機關的法制部門，使一些立案監督案件無法落實。二是對立而不偵、偵而不結的案件。
此外，檢察機關與公安機關在同一案件事實的認識上存在分歧。對有些案件，公安機關認為可不作為犯罪處理，造成以罰代刑。這在賣淫、嫖娼、拉皮條、賭博等案件的處理上比較常見。
六、加強檢察機關與相關部門的協調配合
首先，公檢法三機關在刑事訴訟過程中“分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律”。開展刑事立案監督，必須處理好監督與配合的關系，在配合中監督，通過監督更好地配合。對公安機關的監督是刑事立案監督中的重點。實踐證明，凡是與公安機關協調配合比較好的檢察機關，立案監督工作開展就順利，反之工作就打不開局面。加強檢察機關和公安機關的協調，主要通過聯合制定工作規則等方法，彌補立法上的缺陷，建立良好的工作環境，推進刑事立案監督工作有效開展。建議由最高人民檢察院和公安部聯合發文，要求刑事立案主體移送發案登記表、立案決定書、撤案決定書等文書材料備案審查，使得檢察機關從源頭上把握立案監督有法可依。具體處理上可以依托互聯網，允許檢察機關進入公安網查詢立破案情況，也可以實行網絡傳遞，各單位在資料備份存盤的同時發送電子郵件、信息給檢察院。
其次， 加強和其他行政執法部門的配合，統一認識。可以以聯合行文的方式要求各級國稅、地稅、工商、質量技術監督、藥監和煙草部門在行政執法過程中，發現涉嫌犯罪的案件線索時，須及時移送公安機關立案查處，同時報檢察機關備案。對行政執法部門已經移送的，公安機關應當立案而沒有立案的案件線索，檢察機關將依法行使立案監督權。這樣在拓寬了案源渠道，也保證了案件的質量。
再次，爭取黨委、人大的支持。在立案監督中，檢察機關向公安機關發出的要求說明不立案理由通知書、通知立案書及有關檢察建議、糾正違法通知書等文書同時要及時抄報給同級人大常委會、政法委員會，在遇到困難時及時請示匯報，請他們出面解決問題。特別是一些群眾反映強烈、社會各界都在關注的案子，爭取上級的支持，又快又好地完成立案監督工作。
七、健全立案監督的內部工作機制
建立刑事案件備案審查制度。公安機關對受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應當及時將受案登記表、立案決定書、不立案決定書、撤案決定書報送同級檢察機關負責刑事立案監督的部門，對決定不立案和撤案的案件，還應報送案件的卷宗和其他主要證據材料。檢察機關負責立案監督的部門應將受案、決定立案案件的有關法律文書登記、編號、建檔；對決定不立案和撤案的案件，通過審查上述備案材料（必要時可以進行調查核實），審核其不立案、撤案的理由是否成立。對其中確系應當立案偵查而作不立案處理的案件，應發送《立案通知書》，通知公安機關立案偵查；對撤案不當的案件，應發送《恢復立案通知書》，通知恢復立案。
建立案件跟蹤催辦制度。檢察機關對于已發出上述《立案通知書》、《恢復立案通知書》及各種糾正意見的案件，應限定具體的執行期限，并派員跟蹤監督落實情況，催辦執行結果。建立案件復查制度。檢察機關對同級公安機關受案至偵察階段的各類案件應組織人員定期、不定期地進行復查。其方法是，將公安機關的備案材料、群眾來信來訪材料與公安機關的受案登記材料相對照，從中發現漏報的各類案件。發現漏報案件后，應及時提出糾正意見，并對案件進行登記。對于有問題的案件，按上述第一項制度中的有關程序、規定辦理即可。建立立案監督部門自行立案偵查的強制性監督制度。檢察機關針對已向公安機關發出立案和恢復立案通知，及責令偵辦的各類案件，其限定的執行期限已至，公安機關仍拒不執行的，應對案件直接立案偵查，并移交審查起訴，以糾正其違法決定，維護法律的尊嚴。
嘗試由監所檢察部門行使執行環節的立案監督權。雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》對罪犯刑罰執行期間再犯罪的立案監督權的歸屬沒有明確規定，但在最高人民檢察院《關于重新明確監所檢察部門辦案范圍的通知》中規定“監獄、公安機關立案偵查、移送檢察機關審查批捕、審查起訴的服刑罪犯又犯罪案件、勞教人員犯罪案件，由監所檢察部門負責審查批捕、審查起訴、出庭公訴工作”。既然監所檢察部門有對服刑罪犯又犯罪的審查批捕權，就應當享有類似于審查逮捕部門的“立案監督權”，即監所檢察部門應享有對服刑罪犯再犯罪案件的立案監督權。此外，從立案監督原則看，立案監督的原則是“依法、準確、及時、有效”，監所檢察部門因業務關系與服刑罪犯接觸較多，監外執行期間罪犯的活動也大多在監所檢察人員的監督之下，若服刑罪犯再犯罪應當立案，而公安機關不立案的，或者不應立案而立案的，監所檢察人員就能及時發現，便于及時監督，而這些便利條件是審查逮捕部門所不具備的。
八、關于設立立案監督專門機構設想
科學、合理、高效的機構是刑事立案監督的組織保障。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第372、373條之規定，檢察機關的刑事立案監督職能分別由審查逮捕部門和控告申訴部門行使（審查逮捕部門主要負責監督在審查批捕工作中發現的刑事立案活動中的違法行為，控告申訴部門主要受理當事人對刑事立案活動中的違法行為的申訴）。這一體制雖有其合理的一面，但也有諸多不足，刑事立案監督是獨立于偵查監督、控審監督之外的一種法律監督形式，其性質、對象、措施等與其他形式的法律監督有根本的不同。將本該由一個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，混淆了立案監督與這兩種監督的界限，降低了刑事立案監督的法律地位，既不利于刑事立案監督活動的開展，又分散了刑事偵查監督和刑事控申監督的力量。
因此，設立專門的刑事立案監督機構，行使刑事立案監督權，實際負責刑事立案監督工作。這是刑事立案監督的組織保證。同時，我們可以規范以下步驟：1、刑事立案主體立案后，要將刑事案件立案登記表三天內抄送人民檢察院備案，人民檢察院應當及時審查。2、在刑事立案監督的各個環節要以書面形式進行，并規定統一的法律文書。3、在鄉鎮和刑事案件多發地區設立刑事立案監督聯絡員，為人民檢察院提供刑事立案監督線索，拓寬刑事立案監督渠道。4、建立刑事立案監督的聽證制度，讓刑事案件當事人了解刑事案件的立案條件和程序，提高刑事立案監督的透明度。
