[ 熊丙萬 ]——(2004-12-21) / 已閱23755次
這類人員是指依照憲法和行政法律、法規被選舉、被任命從事公務的人員。如人民陪審員；由法律、法規授權行使行政管理職能的組織的人員，如市場管理委員會的工作人員等；受行政機關委托行使行政管理職能的組織的工作人員，如計劃生育專管員，城市物業管理機構的工作人員。
但對于依照《村民委員會組織法》、《居民委員會組織》等法律選舉產生的村委會委員，居委會委員是否為國家工作人員，理論上存在爭議。實踐中存在著肯定說、否定說與折衷說等三種不同的意見。否定說認為，不能按國家工作人員論。主要理由是：他們不屬從事特定公務的人員。因為，“公共事務可以包括國家公務與集體公務。……國家公務是指代表國家對政治、經濟、文化、體育、衛生和軍事等方面進行領導、組織、監督、管理和指導，具有國家權力性、行政性及面向社會的特點。基層自治組織即村（居）委會……從事的是集體公務，故不能視作國家工作人員。”[13]肯定說則認為，能夠按國家工作人員看待。 其主要理由是：“把公務劃分為國家公務和集體公務缺乏法律依據——法律上從未作此要求。村（居）委會主任等，只要是依法從事公務的，就應算作國家工作人員。”[14]折衷說則認為，對“城鎮居民委員會組成人員、 農村村民委員會組成人員是否為國家工作人員，這不能一概而論。當居民委員會、村民委員會的領導代表國家行使諸如計劃生育、征兵、收取稅費等公務時，應屬國家工作人員的范圍。”[15]也就是說，主張應當根據“兩委”成員所從事的工作性質來具體分析和認定其身份性質。
筆者贊成折中說更合理一些，這種觀點不僅能在實際生活中能找到案例，而且能夠從法理和法律法規上找到相應的依據。首先我們能從法律法規上找到依據，2000年4月29日，第9屆全國人大常委會第15次會議通過了《關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》。該《解釋》明確，村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理、社會捐助公益事業款物的管理；國有土地的經營和管理；土地征用補償費用的管理；代征、代繳稅款；有關計劃生育、戶籍、征兵工作；協助人民政府從事的其他行政管理工作的，屬于刑法第93條第2款規定的"其他依照法律從事公務的人員"。村（居）委會的組織人員在從事《解釋》所規定的行為時，他們的行為具有前文所述的國家工作人員的“從事公務”的本質特征，同時具備在特定的單位、機構、組織中任職或者以特定的方式“從事公務”的形式特征，他們在這種情況下應該視為"其他依照法律從事公務的人員"。
但對解釋規定以外的情況不能按照國家工作人員對待，理由如下：（1 ）“兩委”并非一級政權組織，而是群眾性的自治組織。這一組織的自治性質決定了其組成人員不具有國家工作人員所要求的“公務活動”與“職務身份”兩個特征。首先，雖然村民委員會任務之一是“辦理本村的公共事務和公益事業”[16]，居民委員會的任務之一是“辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業”[17]。但是，這種公共事務是自治性的事務，不具備與國家公權力、地方公權力或者國有企事業單位經營管理活動、人民團體的公共職能活動等具有直接聯系的特點。因而這種自治性事務與國家工作人員所從事的公共性的管理事務是根本不同的，即不具備國家工作人員“從事公務”的本質特征。其次，“兩委”的組成人員不是在法律要求的特定的機構中從事公務，或者受委派從事公務，或者依法從事公務。因而也不具備國家工作人員“從事公務”的形式特征或身份特征。（2）兩委“組成人員是社區群眾自己選舉產生的， 而不是由國家任命的。因此在一般情況下，法律也不應對其自治性事務加以干涉。如果其負責人有違自治組織章程或者其他村規民約、街規民約的，可以自治性組織內的群眾通過一定的適當程序對負責人進行罷免或者作出其他規定的處分。（3 ）“兩委”組成人員的工資及其工作經費絕大部分是由其所轄的集體企業及村民、居民集資而來，而不是由國家財政撥款的。因而他們所在的組織性與國家工作人員所在的單位性質也是很大不同的。（4）從權利義務對等原則來看， 其平時不能享受國家工作人員的各種物質待遇和福利，但在犯錯誤時卻要按國家工作人員受到處罰，這是不公正的。（5）“兩委”工作人員數量龐大， 將其納入國家工作人員范圍，不僅會使刑法上其他條文所規定的相同的主體范圍擴大，而且還會使刑法上其他條文所規定的相同的對象范圍擴大，使刑法的處罰調整而出現意料不到的極大擴張。如新《刑法》第 277條規定的妨害公務罪，其侵害的對象必須是正在依法執行職務的國家工作人員。據此，該犯罪也將擴大到阻礙“兩委”組成人員正當履行職務的行為。這顯然是違背了立法原意的。（6 ）當前“兩委”工作人員確有一些嚴重腐敗現象存在，但基層工作十分難做，一般不必動用刑罰來制裁這種腐敗，可作其他處理。如果確有必要動用刑罰加以制裁，也不應以立法或者司法解釋的方式將“兩委”工作人員解釋為國家工作人員，而應在刑法上單立條文作出專門的規定。
【參考文獻】
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[11]高銘暄，馬克昌主編：《刑法熱點疑難問題探討》下冊，中國人民公安大學出版社2001年版，第854頁。
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[13] [14]王松苗：《完善立法乃實踐強音》，人民檢察院報，1998,(2): 7。
[15] 孫國祥：《關于國家工作人員的幾個問題》《南京大學法律評論》，1998（春季刊）：177頁。
[16] 《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》第2條。
[17] 《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第3條。
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