[ 倪毅 ]——(2004-12-27) / 已閱23367次
淺論新時期黨的依法執(zhí)政能力建設
杭州市司法局 倪 毅
[內容摘要] 黨的十六大和十六屆四中全會對于加強黨的執(zhí)政能力建設的問題，特別強調要提高黨的依法執(zhí)政能力。這一點，對于我國民主政治的發(fā)展，對于黨的建設，都具有極其重要的意義。本文介紹了依法執(zhí)政能力建設的科學涵義及這一課題提出的時代背景，分析了加強黨的依法執(zhí)政建設重要意義，并以此為基礎探討了新時期加強黨在依法執(zhí)政過程中需要把握的黨依法進入政權組織、依法開展執(zhí)政活動、以憲法和法律為治國理政的方法等問題，同時對加強黨的執(zhí)政能力建設進行了一定的思考，提出加強依法執(zhí)政能力建設，首要任務是強化黨的各級領導干部依法執(zhí)政的法治觀念，樹立牢固的法律信仰；中心環(huán)節(jié)是提高政府依法行政、執(zhí)政為民的水平；重要保障是依法對權利運行進行有效制約和監(jiān)督，保證人民賦予的權利為人民謀利益的觀點，予探討。
關鍵詞：黨的執(zhí)政能力建設 依法執(zhí)政問題 探討
實行社會主義民主政治，依法治國，其中最為關鍵的內容之一，就是執(zhí)政黨要依法執(zhí)政。我們黨是我國惟一的執(zhí)政黨。沒有黨的依法執(zhí)政，建設法治國家目標的實現是不可能的。正因為此，黨的十六大和十六屆四中全會對于加強黨的執(zhí)政能力建設的問題，特別強調要提高黨的依法執(zhí)政能力。這一點，對于我國民主政治的發(fā)展，對于黨的建設，都具有極其重要的意義。不斷加強黨的依法執(zhí)政能力的建設是新時期改革黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力的重要課題，在此本人就新時期加強黨有依法執(zhí)政能力建設作一粗淺論述，不當之處請批評指正。
一、依法執(zhí)政能力建設的科學內涵及時代背景
依法執(zhí)政能力建設是一個內容豐富、內涵精深、具有全局性和根本性的重大課題。加強黨的依法執(zhí)政能力建設在黨的執(zhí)政能力建設中具有重要地位。而準確地把握這一命題的內涵、背景，對提高其重要性的認識是必不可少的。
（一）、依法執(zhí)政能力建設的科學內涵。
黨的十六屆四中全會《決定》指出，必須堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領導方式和執(zhí)政方式。這是我們黨在新的歷史條件下領導方式和執(zhí)政方式的重大轉變，是實行依法治國基本方略、發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的必然要求。
依法執(zhí)政與科學執(zhí)政、民主執(zhí)政之間是辯證統(tǒng)一的：科學執(zhí)政是基本前提，民主執(zhí)政是本質所在，依法執(zhí)政是基本途徑。三者相互聯(lián)系、有機結合，構成了我們黨執(zhí)政方式的基本理論框架。科學執(zhí)政與民主執(zhí)政必須通過依法執(zhí)政的途徑來實現。
所謂依法執(zhí)政，就是指一個政黨依照法律進入國家政權并在其中處于主導地位，且依照法律從事管理活動。依法執(zhí)政意味著黨通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部等執(zhí)政權力的行使，使黨的主張經過法定程序變成國家意志，支持和保證人大、政府、司法機關依法履行職能，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，最終實現黨的正確領導。
所謂依法執(zhí)政能力是執(zhí)政黨以國家機器為杠桿，在治理國家和社會事務中，堅持運用法律手段，解決社會矛盾，協(xié)調利益關系，持續(xù)獲得人民擁護，促進社會生產發(fā)展，引導社會整體進步等方面所表現出的能力。它是執(zhí)政黨為履行職責、強化效能、保障地位而進行構造、創(chuàng)新的系統(tǒng)行為過程。而依法執(zhí)政能力建設是一個綜合性的建設工程，是隨環(huán)境、任務和對象的變化而變化的動態(tài)系統(tǒng)過程，是一個與時俱進，不斷創(chuàng)新的過程。
（二）、依法執(zhí)政能力建設提出的時代背景。
我們黨在長期的革命、建設和改革實踐中形成了自己的一套領導方式，在55年的執(zhí)政實踐中形成了自己的一套執(zhí)政方式，包括領導制度和工作制度等。隨著改革開放和社會主義市場經濟的發(fā)展，黨所處的地位和環(huán)境、黨所肩負的歷史任務、黨自身的狀況等都發(fā)生了新的重大變化,主要表現在以下三個方面：
一是新形勢下，我們黨執(zhí)政碰到的第一個新情況，是社會主義經濟體制由計劃經濟體制轉變?yōu)樯鐣髁x市場經濟體制。市場經濟是現代中國走向經濟繁榮的必然選擇，２０多年的經濟社會發(fā)展的成就已經證明了這一點。另一方面，市場經濟的新情況對黨的執(zhí)政提出了前所未有的問題。它不僅促使經濟發(fā)展的結構、經濟活動的主體、利益分配方式多樣化，而且對文化、人的價值觀念等也產生了深刻的影響。
二是建國以來我們黨執(zhí)政的社會條件發(fā)生了重大的變化。從國內來看，體制改革造成利益關系的新變化，提出了許多緊迫的新任務。比如，如何縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距、東西部差距，都是非常重要而十分艱巨的任務。從國際來看，經濟全球化、政治多極化，對我們既是機遇，又是挑戰(zhàn)。特別是強權政治和西方國家在經濟科技等方面對我國的壓力，對我們黨的執(zhí)政能力是一個新的考驗。這些都需要加強黨的執(zhí)政能力建設。
三是我們黨執(zhí)政的方式發(fā)生了很大的變化。長期以來，我們黨的執(zhí)政方式比較直接，其中政策在執(zhí)政中起了決定性的作用。但是，市場經濟是法治經濟，客觀上要求黨依法執(zhí)政，把依法治國作為基本方略。執(zhí)政方式的改變，使黨在執(zhí)政問題上直接面對的問題是：黨的執(zhí)政觀念能否及時改變，黨的執(zhí)政能力能否適應這一要求而提高。這個問題的解決，就是通過實踐探索，不斷提高黨的執(zhí)政能力。
我們黨提出要提高自身的執(zhí)政能力，表明了我們黨對民族進步、對國家發(fā)展的高度責任感。這不僅關系到中國共產黨能否長期執(zhí)政，而且關系到能否堅持走中國特色社會主義道路，關系到中華民族能否實現偉大復興。而依法執(zhí)政能力建設正是在這一大的時代背景下呼之而出。十一屆三中全會以來，我們黨總結過去在領導方式和執(zhí)政方式方面的經驗教訓，不斷改革、不斷創(chuàng)新、不斷完善，提出了依法治國的基本方略和依法執(zhí)政的重要思想。十五大確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。十六大提出要改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，明確提出了堅持依法執(zhí)政、不斷提高執(zhí)政能力的思想。這反映了依法治國基本方略對黨的執(zhí)政活動的內在要求。十六屆四中全會《決定》正是基于我們黨的歷史方位所發(fā)生的變化，在總結改革開放實踐經驗的基礎上，從完成黨在新世紀新階段的歷史任務出發(fā)，明確提出依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式。
二、依法執(zhí)政能力建設的重要意義
不斷提高黨的依法執(zhí)政的能力和水平，對于貫徹依法治國方略，全面建設小康社會，推進中國特色社會主義事業(yè)，具有重要的意義。
（一）、依法執(zhí)政能力建設是落實依法治國方略建設社會主義法治國家的需要。
中國共產黨是執(zhí)政黨，在國家政權中處于領導地位。但是，在憲法和法律面前，共產黨同其他民主黨派、團體、組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內活動。我們黨在國家政權中居于領導地位，黨依法執(zhí)政的水平直接影響著國家權力能否嚴格依法運作。實行依法治國首先要求黨必須依法執(zhí)政，只有堅持黨依法執(zhí)政，才能保證行政機關依法行政，司法機關公正司法。依法執(zhí)政是新時期我們黨執(zhí)政方式的法治化。這對于推進社會主義民主政治建設，建設社會主義法治國家具有全局性的重要意義。
第一，依法執(zhí)政是黨進一步解決提高黨的領導水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力這兩大歷史性課題的必然選擇。黨只有自身率先做到在法律范圍內活動，才能有效地約束任何組織、任何團體和任何個人在法律范圍內活動，才能在整個國家形成濃郁的法治氛圍，才能建成社會主義法治國家。
第二，依法治國并不僅僅是黨的各級組織要抓的一項工作，更重要的是，這是對黨的執(zhí)政行為的一個根本要求。黨要堅持依法執(zhí)政，必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內活動。黨對國家政權機關的領導及其相應的程序和手續(xù)都要符合法律的規(guī)定，要善于依照法定的程序來實現黨的意志。
第三，依法治國是為了更好地為人民掌好權、用好權，發(fā)展社會主義民主。我們黨是中國最廣大人民群眾根本利益的忠實代表，黨的執(zhí)政基礎是人民群眾。黨的領導核心和執(zhí)政地位是否牢固，黨政關系是否和諧，工作機制是否合理科學，最根本的是要看我們能否保持黨和人民群眾的密切聯(lián)系，能否高效、廉潔地為人民服務，能否始終得到人民的信任和支持。
所以依法執(zhí)政的能力決定著依法治國的成效，反過來，依法治國的效果又是對依法執(zhí)政能力的檢驗。因此，依法執(zhí)政能力建設是落實依法治國方略建設社會主義法治國家的迫切需要。
（二）、依法執(zhí)政能力建設是新時期轉變黨的執(zhí)政方式鞏固黨的執(zhí)政地位的需要。
縱觀世界，各國執(zhí)政黨執(zhí)政主要有三種方式：一是依法通過國家政權機關實施對政治生活的領導，即體內運行；二是執(zhí)政黨居于國家執(zhí)政機關之上，直接對國家政權發(fā)號施令，即居高臨下；三是執(zhí)政黨不通過國家政權，直接行使本應由國家政權機關行使的職能，即簡單取代。第一種執(zhí)政方式最符合民主政治的原則。
我國在政治體制設計上采取的是第一種方式，即中國共產黨是通過對國家政權的領導來執(zhí)政。但由于種種原因我國實際的執(zhí)政方式偏向于第二種。從歷史發(fā)展的角度看，這種領導方式、執(zhí)政方式有其合理性。尤其是在黨剛剛執(zhí)政，內有困難外有封鎖的情況下，對于提高黨對社會的整體動員能力，集中社會力量組織重大建設項目和重大經濟活動，進行國防建設，防止重大災害等發(fā)揮了重要作用，對社會主義經濟、政治制度在中國的確立是極為重要的。但是隨著歷史和現實條件的變化，這種建立在計劃經濟體制和民主化、法治化水平較低的基礎上的領導方式和執(zhí)政方式的弊端也日益顯露出來。一些地方黨委包攬過多，權力過分集中。一些地方黨委用傳統(tǒng)的政治動員方式，指揮人大、政府和政協(xié)的工作，不少地方黨委直接做了許多政府職責范圍內的事情，把政府變成黨委的而非人大的執(zhí)行機構。一些地方事無巨細都由黨委出面，包辦代替同級其他各種組織的事務，不少地方黨政關系缺乏制度化、規(guī)范化，工作中主觀隨意性大，難免在工作中互相扯皮，影響工作效率。這種領導方式和執(zhí)政方式使政黨、國家、社會幾乎是三位一體，而黨又處于各種權力的核心，是惟一的決策者和。一旦黨的決策出現重大失誤，往往會使國家、社會處于被動地位，成為矛盾的集中點和風險的承擔者。同時這種領導方式和執(zhí)政方式一定程度上也不利于黨組織接受各方面的監(jiān)督。由于黨政不分、以黨代政，不僅使政權機關很難行使自己的職權，影響政府工作效率，還會造成“黨不管黨”，削弱黨的戰(zhàn)斗力，影響黨的領導的整體效能。
我們黨正是看到以往執(zhí)政過程中存在的弊端，黨的十一屆三中全會以后提出了“改善黨的領導”的問題，并就如何改進黨的領導方式和執(zhí)政方式進行了積極的探索。經過多年的初步探索，我們黨的領導方式和執(zhí)政方式有了較大的改進。目前，從整體看，黨的領導方式、執(zhí)政方式處于轉型期。改進黨的執(zhí)政方式的總目標應該是實現黨從第二種執(zhí)政方式向第一種執(zhí)政方式的轉變。 依法執(zhí)政作為民主政治的題中應有之義，是新時期黨的領導方式和執(zhí)政方式的重要轉變。同時我們也應當看到，依法執(zhí)政不僅意味著黨的領導方式和執(zhí)政方式的改進和調整，而且還意味著社會主義政黨的執(zhí)政地位的不斷鞏固。對于這一點，必須提到足夠的高度，充分加以認識和理解。
（三）、依法執(zhí)政能力建設是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一的需要。
不斷提高依法執(zhí)政的能力，是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國相統(tǒng)一的必然要求。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，是發(fā)展中國特色社會主義民主政治的根本，也是我們黨依法執(zhí)政的顯著特點。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。只有從理論和實踐的結合上把握和處理好三者的關系，才能大大提高黨依法執(zhí)政的能力。我國的憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現，依法執(zhí)政是實現黨的領導的基本方式。全面貫徹依法治國方略，依法執(zhí)政既是重要環(huán)節(jié)，又是必要條件。一個國家，執(zhí)政黨能否依法執(zhí)政，直接影響著國家機構能否依法運轉，從而決定著能否真正實行依法治國。只有通過依法執(zhí)政，才能切實保障把黨的領導、人民當家作主和依法治國真正統(tǒng)一起來。
三、實現依法執(zhí)政過程中應當把握的幾個問題
把握問題一：黨要實現依法執(zhí)政，必須首先依法進入政權組織。
執(zhí)政黨依法執(zhí)政，首先就是通過一定的方式進人政權組織，成為國家政權機關中的領導黨。執(zhí)政黨領導國家政權是通過在國家政權中發(fā)揮領導核心作用來實現的，而不是在國家政權之外，更不是在國家政權之上。中國共產黨由革命黨成為執(zhí)政黨，掌握國家政權，是通過武裝斗爭方式進行的。但是，在成為執(zhí)政黨以后，掌握和控制國家權力的方式就要發(fā)生根本性的變化。中國共產黨要長期執(zhí)政，就要使黨進人國家政權組織、掌握和控制國家權力的方式制度化、規(guī)范化、法治化。在一個法治國家中，并不是任何政黨都可以成為執(zhí)政黨，也不是任何政黨以任何方式都可以進入國家政權組織。根據民主政治和法治的要求，依法執(zhí)政首先意味著，黨依照憲法的規(guī)定以法定的途徑進入國家政權組織。我們黨作為代表中國最廣大人民根本利益的執(zhí)政黨，要進一步完善選舉制度，自覺地遵守憲法和選舉法的規(guī)定，遵從人民意志的選擇，通過法定的程序和方式選派推薦自己的黨員進入國家政權組織，依法擔任國家重要職務，直接參與國家政策的制定和執(zhí)行過程，貫徹黨的路線、方針、政策和黨委的決定，支配和影響國家的政治生活的發(fā)展，實現黨的主張。確保我們黨在國家政權中居于領導地位、發(fā)揮領導核心作用。
把握問題二：黨要實現依法執(zhí)政，必須遵循在憲法和法律范圍內活動的原則。
《中國共產黨黨章》關于“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的規(guī)定，是把執(zhí)政黨領導方式納入法制軌道的基本依據，是一條極其重要的法制原則。黨對國家的領導和監(jiān)督，必須通過和運用法律手段。黨只能通過立法機關和政府進行領導，自覺依法辦事，而絕不能凌駕于國家之上發(fā)號施令。社會主義民主的本質是人民當家作主，國家的一切權力屬于人民，黨和政府是人民群眾根本利益的代表者。為了更好地領導和保證實現人民當家作主的權利，黨必須在憲法和法律范圍內活動，執(zhí)政黨的領導權不能大于“法”。
把握問題三：黨要堅持依法執(zhí)政，必須要正確認識和處理國家機關依法行使職權與黨的領導的關系。
第一，各級權力機關依法行使職權同黨的領導并不對立。在依法執(zhí)政的情況下，各級人民代表大會及其常務委員會依法履行國家權力機關的職能，依照法定程序制定法律、法規(guī)，選舉國家各職能機關的領導人，并對他們進行監(jiān)督，不能將這種履行法定權力的行為同黨的領導對立起來看待。各級黨委應當支持各級人大及其常委會依法履行職能。各級人大及其常委會依照憲法和法律行使職權，這本身就體現了黨的領導，因為憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現。只有保障權利機關依法履行職能才是依法執(zhí)政的體現。
第二，各級行政機關依法行使職權同黨的領導相統(tǒng)一。在依法執(zhí)政的情況下，各級政府機關依法行使行政權力、執(zhí)行國家和地方權力機關的立法，直接向同級人大及其常委會負責并接受其監(jiān)督，不能將這種憲法規(guī)定的依法行政行為同黨的領導對立起來看待。各級黨委應當支持各級人民政府的依法行政行為，而不是直接干預或代替它們履行職能。執(zhí)掌各級政府領導權的都是各級黨委推薦當選的黨的干部，他們領導政府的行政行為本身就是黨的領導的具體體現。各級人民政府依照憲法行使權力和通過貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)實現對社會進行管理，也體現著黨的領導。
第三，各級司法機關依法行使職權同黨的領導相一致。根據我國憲法和相關的法律規(guī)定，人民法院依法獨立行使審判權，人民檢察院依法獨立行使檢察權。人民法院、人民檢察院依照憲法授權的范圍行使權力，在審判和檢察工作中只服從法律，這就體現著中國共產黨通過法律對司法工作的領導。不能由黨直接行使審判權和檢察權，這樣有悖司法獨立原則。
第四，各級黨委支持各方獨立負責開展工作是依法執(zhí)政的具體體現。在依法執(zhí)政的情況下，黨委要支持各方獨立負責地開展工作，不能將這種支持理解為對各種組織放任不管。在依法執(zhí)政的情況下，各級黨委要在同級各種組織中繼續(xù)發(fā)揮領導核心作用，集中精力抓好大事，總攬全局、協(xié)調各方，在支持各方獨立負責地開展工作的同時，保證各方步調一致地實現黨的執(zhí)政意圖和主張。黨要根據總攬全局、協(xié)調各方的原則，依法加強對國家政權組織的領導，充分發(fā)揮國家政權機關中黨的組織的領導作用，強化在國家機關中工作的黨員的執(zhí)政黨意識，保證黨在國家政權中的領導核心地位。
把握問題四：黨要實現依法執(zhí)政，必須要運用憲法和法律治國理政。
貫徹依法執(zhí)政的方針，要求推進依法執(zhí)政的法制建設。實現依法執(zhí)政，需要運用憲法和法律治理國家，具體講有以下兩個方面需要注意：
第一，要全面貫徹實施憲法。依法執(zhí)政的重要目的是維護憲法秩序，實現憲政。憲法是根本大法，規(guī)定了我國人民的基本民主權利，是人民當家作主的思想在法律上的體現。落實憲法，遵守憲法，嚴格按憲法辦事應當成為黨依法執(zhí)政的一個根本著眼點。
第二，要進一步健全依法執(zhí)政的法律。依法執(zhí)政要求執(zhí)政黨的執(zhí)政行為必須有法律依據。目前我們黨依法執(zhí)政所依據的主要是國家政權運作方面的相關法律規(guī)定，還不能適應依法執(zhí)政的法律需求。因此，有必要研究和制定、健全有關的法律，科學界定執(zhí)政黨的領導職能、執(zhí)政方式和執(zhí)政黨與國家權力機關、行政機關、司法機關的關系，從法律制度上保證執(zhí)政黨對國家政權組織實行依法領導，保證國家政權組織依法行使職能不受非法干涉。這樣，可以使黨和國家領導制度的改革成果用法律鞏固下來，為中國共產黨依法執(zhí)政提供更為充足的法律保障。運用這些法律，才能更好的治理國家。
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