[ 卞軍民 ]——(2004-12-28) / 已閱14705次
行政機關層級監督的幾點思考
國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）在總結以往行政監督制度經驗的基礎上，提出了“創新層級監督新機制，強化上級行政機關對下級行政機關的監督”的要求，對于順利推行依法行政具有重要意義。然而，層級監督在各級政府行政實踐中并沒有充分發揮其應有的作用，行政機關內部監督的形式與內容、方法與措施、實施與效果存在著相互脫節，甚至流于形式，從深層次影響了依法行政水平的提高。為此，筆者結合《綱要》的學習，對加強行政層級監督談點膚淺認識，以供同仁商榷。
一、層級監督，依法行政的重要抓手
行政復議是行政系統內部依法定程序進行的，是具有法律效力的層級監督制度。這是依法解決行政糾紛的重要渠道，是行政機關自我糾正錯誤的重要制度，也是政府對其所屬部門和下級政府最有效的監督手段。做好行政復議工作，不僅對保護群眾的合法權益，而且對保障和監督行政機關依法履行職權，促進依法行政，有著極為重要的作用。但是，行政復議活動的啟動者是行政相對人，沒有相對人的申請行為便不會產生復議機關的復議行為，這是行政復議區別于其他行政監督的一個重要特征。因此，在推進依法行政的進程中，行政機關層級監督僅靠行政復議這一被動監督手段還是遠遠不夠的，還要加強行政機關內部層級的主動監督，這樣才能促使行政機關依法行政開展得到全程監督。
行政機關層級監督是指在行政機關系統內，負有行政監督職能的上級行政機關監督下級行政機關是否依法行使職權的一種監督制度體系。從法律意義上說，行政機關的層級監督是一種自我糾錯制度，如果說國家權力機關監督是一種外部監督的話，那么行政機關層級監督則是一種內部監督。這種差異性決定了行政機關監督具有自身監督功能、方法和程序。
一是層級監督是行政機關監督的基本特征。層級制的結構是上下統屬的，每一下級層次對上一層次負責。除了最高層外，每一層都是按地域行政單位分成若干塊塊，層次越低，塊塊越多。基于行政機關層級制，行政機關之間的領導關系成為構建兩大監督關系的基礎，這兩大監督關系是：（1）上一級政府對下一級政府的監督；（2）各級政府對所屬的職能部門的監督。當然，在垂直領導體制中，只存在一種監督關系，即上一級行政機關對下一級行政機關的監督。
二是各級人民政府及其所屬的職能部門是行政監督的主體。行政監督是一種自我糾錯的監督機制，層級制的結構決定了在行政機關系統中，除鄉、鎮人民政府外，行政機關都是監督主體，凡是有下一級被領導的行政機關，作為上一級的具有領導權行政機關就具有監督主體資格。國務院作為中央人民政府有權監督所屬的部委以及其他直屬機構的執法活動，同時監督地方各級人民政府的工作。地方的省級政府、市級政府、縣級政府分別行使憲法和法律賦予的監督權。
三是各級行政機關的執法行為是行政機關監督的對象。在各級行政機關的權限中，除了部分行政機關具有制定行政法規和行政規章的行政立法權外，行政機關的權限主要是具有執行性的具體行政行為。因此，行政機關的層級監督主要是對行政機關具體行政行為的監督。
行政機關的層級監督雖然有自身的缺陷，如監督的公正性、有效性等，都因為監督機關與被監督機關之間的無法擺脫的利害關系而受損。但是，行政機關監督也有其優點，如具有較高的效率，給行政機關一個自我糾錯的機會，從而提高行政機關在社會公眾面前的權威，從而進一步提高行政機關行使職權的有效性。因此，各級政府要實現“建設法治政府”這一目標，必須強化行政機關內部層級監督，在全面推進依法行政的過程中克服自身的不足，使行政機關作出的行政行為始終得到有效地監督。
二、諸多問題，層級監督的制約瓶頸
行政機關層級監督是解決和預防行政機關行政不作為、行政亂作為和違法行政的最直接和最有效手段。但與人大監督、政協民主監督和檢察、法院、監察、審計等其它方面的法律監督相比較而言，目前它還存在著諸多瓶頸，監督依據不充分、監督機制不健全、監督保障跟不上等問題，與《綱要》的定位和要求要求極不相稱。
一是行政層級監督的法律、法規不充分，行政層級監督的有關立法存在缺失和空白。進行行政層級監督的首要條件必須有相應的比較完備的法律制度。現有法律、法規只是籠統地規定上級行政機關負有監督下級行政機關行政行為的責任，但未對行政層級監督作出專門的規定，缺乏應有的剛性和可操作性。因此，行政層級監督較之偵查監督、立案監督等司法(訴訟)等監督顯得更薄弱。由于現行法律、法規缺少對監督主體、監督范圍、監督內容、監督程序以及監督結果運用的規定，造成了監督上的許多盲點和空白，以至于行政機關層級監督在某些方面只能“望詳興嘆”。即使有法可依的監督，由于缺乏具體實施監督的程序性和實體性的規定，致使監督剛性不足、措施乏力。若被監督者對于行政監督部門提出的建議不予履行、不予糾正，行政層級監督機構的監督便顯得蒼白無力，只能陷入無可奈何的尷尬境地。同時，由于我國現有法律對行政機關的權利義務規定不對等，往往規定行政機關的權力多，義務少，并且對行政機關不履行義務的法律責任也規定得不具體、不明確、不完善，行政層級監督機構即使發現行政機關及其執法人員有違法失職行為，由于缺乏追究責任的標準，監督難以起到應有的效果。
二是監督機制不健全，行政機關自我修正機制不完善。從現行法律制度上來看，對行政管理的監督機制很多，有權力機關的監督、司法監督、行政復議監督以及行政審計監督和行政監察監督等，并且這些監督機制正在日益發揮監督作用，但因其監督性質的決定，則過多注重的是事后監督，對行政機關違法行政行為只能是“亡羊補牢”式的監督。而注重行政全過程監督的層級監督，由于機制的不健全，行政機關自我修正的機制不完善，其“防微杜漸”的作用得不到真正發揮，造成了政府行政成本增大，甚至影響政府在廣大人民群眾中的形象。行政層級監督時常還會受到人為因素的影響，各級領導重視且監督機關工作能力強，業務范圍就廣，監督工作就開展得有聲有色；各級領導不重視或者監督機關的工作能力弱，業務范圍就萎縮。現今行政層級監督程序不完善，操作不規范，行政層級監督機構缺乏制約機制，沒有合理的監督制度，沒有有效的監督手段。行政層級監督方式還停留在“救火式”水平，即哪里有違法行政行為，行政層級監督機構就到哪里查處，而很少對出現問題的原因進行深入分析，找出制度上存在的問題和漏洞，從源頭上減少違法行政行為產生。
三是人力、財力、物力匱乏也是影響行政層級監督工作開展的一個主要因素。主要表現是業務經費緊缺和技術裝備落后。目前，許多行政機關層級監督機構都存在著無人力作為、無財力積極作為、無物力主動作為的問題，其原因之一就是人員編制緊張、經費不足、物質技術條件不適應客觀要求，其后果往往導致“監督不到位”、“監督難開展”等問題的發生，違法行政行為得不得及時糾正，增大了行政成本和社會成本。
三、創新機制，層級監督的重要途徑
針對目前行政層級監督存在的突出問題，根據《綱要》要求，筆者認為應從立法保障、創新體制與機制、提供強有力監督保障三個方面努力，才能有效地確保行政機關層級監督真正發揮其應有的作用。
l、從立法的高度對行政層級監督的有關問題進行明確，保證行政層級監督的權威性。現有的法律、法規和規章對行政層級監督規定的不明確嚴重限制了行政層級監督工作的深入開展。筆者認為應從立法的高度明確規定行政層級的監督主體、監督權限、監督范圍、監督內容、監督程序以及監督結果運用等有關問題，即應明確各級政府和行政機關實施層級監督的主體由哪個部門擔任，對行政執法機關的哪些方面進行監督，采取何種方式監督以及對被監督單位不服從層級監督可以采取何種懲罰措施，以及與之相配套的各項規章制度，保證行政層級監督的順利開展工作。
2、創新層級行政監督體制與機制，逐步形成監察、審計、政府法制監督的有機整體。一是改革監督體制與機制。在現有監察、審計、政府法制監督的基礎上，可探索一種既有分工，又有協作的“三合一”的監督體制，通過實現監督體制網絡化，克服多部門分散監督的弊端，實現監督的整體效能。可探索試行審計、監察等專門監督的垂直隸屬體制，克服因同級轄屬而無力監督的缺陷。在改革監督體制時，要借鑒國外經驗，充分考慮“三個一定”的主張，即“監督機關地位一定要高，權力一定要大，手段一定要硬”，改變因“位低、權微，手段弱”而不能實施有效監督的現狀。目前，黨的監督，人大監督，政府層級行政監督，司法監督，新聞監督，社會監督各自為陣，并沒有形成一股“監督合力”，人多勢眾卻監督不力，造成很大浪費。究其原因，根本在于監督機制上不合理。因此，在改革體制的同時，要探索一種新的監督機制，逐步試行“各類監督聯系會議”，“定期聯合辦公制度”，“案件移送制度”等，通過溝通協作，使分散的監督形成一個有機的整體。二是積極實施政府法制監督。政府法制監督是指縣級以上人民政府依法對轄區內的行政機關貫徹執行法律、法規、規章情況進行監督，并對所屬工作部門和下級人民政府不合法、不適當的行政行為依法予以糾正或者撤銷的一種法律制度。就探索行政層級監督新路子而言，經過幾年的實踐，政府法制監督越來越顯示出監督的全面性、整體性和強制性特征。因為，政府監督是以政府為主體，以國家現行有效的法律為依據，以法定職權為手手段，能夠實現對行使行政權的全面、有效監督。政府法制監督的主體是縣級以上人民政府；監督的內容是全部的行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為；監督的范圍包括行政行為的事前、事中和事后各個階段；在監督的效果方面，監督機關有權糾正或者撤銷不合法、不適當的行政行為；具體實施部門為縣以上人民政府的法制機構。
3、大力改善行政層級監督部門的設備技術條件，充分保證行政層級監督部門的業務經費，以適應行政層級監督工作現代化的客觀要求。特別是在交通工具、通訊設備、調查取證工具、檢測分析儀器、強制執行手段、資料檔案管理設施等方面，應予充分保障，并保持一定的先進性。這是一種不可減免的行政成本和法制成本，必須按需付出。現在許多行政層級監督機關都存在著不想為、不能為、不作為等問題，其原因之一就是經費不足，物質技術條件不適應客觀要求，其后果往往是導致職責不能履行、監督不能實施等弊端，實際上這反而增大了社會成本。因此，在財政能力范圍內，應盡可能保證行政執法機關和執法監督機關有足夠的業務經費和必要的物質技術條件，以提供有效服務和消滅積案，而作此必要投入所帶來的社會效益和經濟效益將是巨大的。
（卞軍民）
