[ 周軍 ]——(2004-12-30) / 已閱17256次
論代表議案的現狀與發展①
——關于代表議案和建議專題思考之一
周 軍
與審議權、選舉權一樣，提出人大職權范圍內的議案是人大代表重要的職務行為，是代表參與管理國家事務、經濟文化事業和社會事務的重要權利與途徑。代表議案的合理提出是制度完善和代表素質提高的結果，代表議案的有效處理是發展社會主義民主的題中之義。
一、代表議案的實際涵義與現狀
所謂代表議案，是各級人民代表大會代表向國家權力機關即全國人民代表大會或者地方各級人民代表大會提出的議事原案。理論上代表議案包括修改憲法的議案、選舉案、質詢案、罷免案、成立特定問題調查委員會的議案、就本級人民代表大會職權范圍內提出的一般性議案。但實際情況并沒有如此復雜，除了代表大會期間代表提出的一般性議案外，其他特殊議案②的發生概率極低，不具有研究的典型性與普遍性。
在缺乏組織性行為與非特殊情況下，代表大多集中于立法、監督、重大事項決定、司法案件、建設項目與預算調整方面提出議案，雖然對于司法案件與建設項目能否成立為代表議案頗有爭議，但實際情況卻是在代表議案中大量發生。很顯然，目前代表議案的實際涵義被代表們賦予了比較寬泛的一般議案的含義，而目前的法律制度并不比代表認識更明確。在憲法的原則規定下，全國人民代表大會議事規則將幾類議案放在不同章節，似表明了對于一般議案與特殊議案區別的立場，地方法規則是依據各自的情況，有的地方取廣義概念，如山西等省人民代表大會代表議案的規定；但大部分地方則依然比較模糊，如江蘇、貴州等省人民代表大會關于議案的規定僅籠統規定代表有權就“代表大會職權范圍內的事項”提出議案。筆者認為，由于特殊議案不具有普遍意義，將代表議案的實質涵義限于一般議案既符合當前情勢，也具研究與規范的實際意義。
自第六屆全國人民代表大會一次會議提出代表議案以來，代表議案的數量處于不斷上升的過程，特別是近年來，攀升幅度越來越大。以第六至第十屆全國人民代表大會代表議案數為例，如下表：
統計顯示，目前代表一般議案正處于高漲階段，顯示了代表民主意識和參與意識的不斷提高，也是代表工作和民主法制建設發展的結果。但由于憲法規定的代表議案的內容應當“屬于人民代表大會職權范圍內”的內容不易把握，相當多的代表議案并不符合代表議案要求，只能轉作建議、批評和意見處理。例如六屆全國人大一次會上，大會收到代表議案61件，其中有28件轉作建議處理，占45.9%；七屆全國人大一次會議上，大會收到代表議案488件，其中有394件轉作建議處理，占80.7%；八屆全國人大一次會議上，大會收到代表議案611件，其中517件轉作建議處理，占84.6%；九屆全國人大一次會上，大會收到代表議案830件，其中有730件轉作建議處理，占87.9%；十屆人大一次會議上，大會收到代表議案1050件，其中712件轉作建議處理，占67.8%，以上數字還不包括大量重復的代表議案。可見，代表議案數量越來越高，但能夠立案由專委會初步審議的比例卻總體上越來越低，而經過專委會審議建議列入大會議程并且列入大會議程的數量則更少。
議案的提出和處理應當受制于嚴格的程序，議案經以法定的方式提出后，必須先經過逐一審查，提出處理意見，然后由主席團會議決定是否列入大會議程。任何一件議案都不僅僅要牽扯到代表本人，還要牽扯到議案審查委員會、主席團會議、全體會議等諸多方面和程序。不符合議案標準的數量如此龐大與不斷增長的態勢，直接導致了大會主席團、專門委員會審議中無效勞動的增加，甚至不堪重負，難以保證代表議案的審議質量。
但是，就目前代表數而言，代表議案的數量還越沒達到應該達到的數量，假定每位代表平均每年認真準備并提出三件左右的議案，全國人民代表大會的代表議案將達到一萬件左右，而不是現在的一千多件。可見，對于代表議案數量的增長應當有充分的心理準備，采取適當措施利用代表議案推動民主法制建設發展而不是人大工作的負擔。
二、代表議案的分析模式與問題
代表議案合理模式的制度設計是以代表的高度責任心和具備較高代議素質為前提的。憲法、全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規則、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法等僅作了比較簡約的規定，部分地方雖以地方性法規對代表議案的提出與辦理專門立法，但在代表議案的合理模式方面制度設計仍不詳盡，代表議案合理模式并未得到比較有效的解決。
代表議案的合理模式包括合理的提出與合理的處理兩個方面。代表合理地提出議案，是正確行使代議制中代表權利的必然要求，是代表個體素質與整體素質的充分反映，體現在規范的形式、合法的內容、正確的認識、合理的思維等諸多方面。代表議案得到合理的處理，是正確保障代表法定權利的必然要求，是人民代表大會制度設計合理性的證明，體現在對代表正確行使權利的保障、對代表不適當行使權利的合理制約、對代表議案法定性和嚴肅性的維護等諸多方面。
關于代表議案合理的形式與內容要件，憲法與法律均有不同程度的規定，但其形式要件與內容要件是否得到尊敬、遵守與運用，不僅決定于這方面的法律制度，而且受到代表認識角度、思維方式與代表議案處理程序的制約。如下表：
自覺性低 代表權利 自覺性高
權利來源 高數量+低質量 高數量+高質量
低數量+高質量 高數量+低質量
制約度高 處理程序 制約度低
研究與設計代表議案合理模式的目的是發揮代表在管理國家事務上的重要作用，追求高質量的模式才是合理模式。從上表可以看出，代表議案的數量與質量的關系主要受到代表行使權利的自覺性和代表議案處理程序的制約程度的影響，而代表行使權利的自覺性是決定因素。在代表素質不可能及時提高與普遍提高的現狀下，合理地設計代表議案制度亦能比較有效地解決這一問題。關鍵是如何在提高代表議案質量的前提下適當保有代表議案的數量。
但在目前情況下，代表對議案的認識還存在一定的差距，對議案處理程序還缺乏足夠的了解，所提議案不符合法律規定的形式要件，代表的知情權還未得到充分保障，代表議案的針對性不夠強等，使代表議案的作用發揮受到極大的制約：部分代表對議案規范與作用不甚了解，在滿腔熱情地提出后采取放任態度；大會主席團面對數量龐大的代表議案無能為力，在尊重與放棄的兩難中采取轉移勞動量的下策；制度設計對于代表權利能否制約莫衷一是，維持現狀只有讓非國家權力機關組成人員的工作人員分權。而合理模式的設計卻遭遇保障代表權利使之虛化還是制約代表權利使之有效的兩種理念的矛盾沖突。
在制度設計并不完備的情況下，代表采集議案的方式各行其是，內容五花八門，而又彼此影響，因此，部分代表抱著各種心態盡可能提出議案，甚至在媒體追捧下為了爭當“議案大王”而濫湊數量的個別代表也不鮮見。當代表議案提交后，唯一有權處理的大會主席團沒有合理授權的法律規定，負責議案實際工作的工作機構及其人員囿于習慣方式的樊籬，對于明顯不合理的代表議案不能作廢，事事請示大會主席團事實上卻不可能，只有自作主張地將部分甚至是大部分代表議案轉為代表建議、批評和意見處理。
三、代表議案的歷史趨勢與解決
民主的發展是個漸進的過程，代表議案是代議制民主的產物，它因為民主需要而產生，同樣也因為現實的需要而發展。代表從現實經濟和社會發展所提供的客觀條件以及追求民主發展的愿望出發，從價值、制度、組織以及具體的建設項目等方面提出安排社會政治與經濟生活的愿望，從而形成特定的具有中國特色的代表大會制度中的代表議案。歷史與現實的發展證明，社會發展需要代表們的廣泛參與，代表需要通過議案的方式表達意見、提出愿望。
但前文所述的代表議案的現狀與已經呈現的規律并不等于其歷史發展的趨勢。因為在現實情況下代表議案的發展狀況已經引起了高層領導和廣大代表的深切關注。所以代表議案在經過二十年的充分實踐后，必然會產發深度的理論探索，覺醒代表的責任意識，催生相關的法律規定，使代表議案的質量產生一個全新的飛躍。
代表議案的發展是整個人民代表大會制度系統化完善的一個重要方面。一般來說，代表議案存在問題的解決與合理模式設計，要根據人民代表大會制度的基本理論與實踐，要符合代表比較習慣的方式和中國的政治文化，要適應代表文化素質與法律素質逐步提高的現實，要利于發揮工作機構的助手作用。
首先，要進一步完善法律制度，明確規定代表議案的合理內容，對于不符合法律規定的代表議案實行廢案制度。
目前困擾代表議案的主要問題是法律規定不夠明確具體，加強法律制度的設計，必須明確規定代表議案的內容范圍，準確規范代表大會職權范圍內的事項。以全國人大代表議案為例，代表可就憲法第六十二規定的全國人民代表大會職權范圍內的事項，提出關于修改憲法的議案，關于制定、修改、廢止法律的議案，關于重大事項決定的議案和關于憲法及法律執行情況的議案等；規定除在全國范圍內具有重大影響、投資金額巨大的工程建設項目，國民經濟和社會發展計劃執行中的重大變化，國家預算執行中存在的重大問題，以及其他在全國范圍內有重大影響的事項外，規定代表不得就國務院及其所屬部委的職權范圍內的事項、人民法院職權范圍內的事項、人民檢察院職權范圍內的事項、地方事務、黨派、社會團體、企事業單位、其他組織和個人事務、經濟文化建設項目、具體司法案件、機構設置、人員編制、薪酬福利等具體事務等提出議案。
對于不符合法律規定的形式要件，簽名人數不足法定人數，以及內容不符合上述要求，直接作為廢案處理，不予審議。
其次，要進一步提高代表素質，增強代表參政議政的責任意識和大局意識，對于代表議案實行獎優罰劣。
代表在大會期間提出代表議案是憲法和法律規定的權利，任何組織和個人必須保障代表這一權利的充分實現，列入大會議程并經過大會審議通過的代表議案，有關單位必須認真予以實施。
但如何合理提出議案，不斷提高代表議案的質量，關鍵在于代表的法律素質與文化素質，在于代表的大局意識和責任意識。人大常委會和各代表團應當采取多種形式加強代表培訓，使代表明確議案的基本要求，在法律規定的范圍內提出議案。不斷提高代表的參政議政能力，使代表提出議案時能夠從本行政區的大局出發；努力保障代表的代表性，提倡從人民群眾的根本利益出發，避免狹隘地局限于本部門本單位甚至是個人的小利益；引導代表依法對司法機關進行監督，避免通過代表議案方式影響司法獨立；增強代表履職的責任心，鼓勵代表密切聯系人民群眾，通過多種方式采集代表議案；強調代表客觀求實和依法履職，認真思考，深入調研，使所提議案合理合法適當。
對提出重大議案，為推動社會進步和經濟發展有重大貢獻的代表或者代表團，予以通報表揚。貢獻突出的，由國家予以獎勵。但對于多次提出與事實不符的議案，或者多次提出廢案的代表和所在的代表團，也應當予以通報批評。同時切實保障議案能充分反映代表的真實意愿，對于采取欺騙或者威脅手段，強制代表提出議案或者強制代表簽名的任何組織和個人，所在單位或有關組織應當嚴肅處理。構成犯罪的，應當依法追究其刑事責任。
第三，要進一步發揮工作機構的作用，適當授以權責，協助代表提高議案質量，對代表提交的議案實行初步審查。
代表是各級國家權力機關的組成人員，人大常委會機關應當為代表依法履行職責發揮好參謀助手的作用。尤其是大會秘書處作為人民代表大會的工作機構，擔負著做好代表議案登記、整理、摘報、分析、存檔等重要的基礎工作，在大會期間發揮著不可替代的作用。正確有效地處理好大會期間代表提出的議案，必須適當地授以權責，可以對代表議案進行初步審查。對不符合法定形式要件的代表議案，有權要求提出議案的代表在議案截止日期前補正，對不同意補正的，有權予以退回；對議案內容不屬于人大職權范圍內事項的，可以建議提出議案的領銜代表或者代表團團長撤回議案。提案人不同意撤回的，大會秘書處應當向大會主席團報告，經大會主席團同意，作為廢案處理，不予審議。對不提交主席團會議審議的，經領銜代表或代表團團長要求或者同意，大會秘書處將其按代表建議、批評和意見處理。
人大常委會的工作機構及代表團負責議案的工作人員應當主動協助代表作好議案的收集、整理、撰寫、打印等具體工作，為代表議案調研時聯系有關部門和單位，提供適當的便利條件。有條件的地方，還可以成立專門的代表議案工作部門，為代表提案服務。
總之，代表依法提出議案是法律規定的權利，如何充分保障代表的提案權，不斷提高代表議案的質量，是一個值得長期探索的重要問題，是人民代表大會制度發展與進步的重要方面。事實上，各級人大常委會正在不斷努力，部分代表也已經在代表議案的采集與制作上不斷探索。如利用廣告征集議案、建立專家型議案腦庫、轉發議案公開信、工作機構代擬等等，雖然這些方式的合理性與必要性還值得進一步研究，但已經有了比較可喜的開端，只要適當地加以組織引導、制度規范、人力保障，代表議案進入良性軌道是完全可以預期的。
①本文資料除特別注明外，均來源于《中國人大網》歷屆人民代表大會主席團通過的代表議案處理意見的報告
②為了行文方便，姑且將前文所述的一般性議案之外的其他議案稱之為特殊議案。
