[ 胡杰豐 ]——(2005-1-22) / 已閱12660次
對我國地方物業管理立法的反思
浙江民禾律師事務所 胡杰豐
自從1994年深圳頒布我國第一部物業管理地方法規《深圳經濟特區住宅區物業管理條例》以來，到目前我國絕大多數省、自治區、直轄市和較大城市（包括省會城市和計劃單列市）已制定了自己的物業管理條例，各地還在此基礎上制定了很多的規章和行業管理規范，基本建立了比較完善的物業管理法規體系，對促進各地的物業管理的快速發展提供了有力保障。但是我們也看到，各地進行地方性立法的過程中，主要依靠借鑒發達國家與地區特別是我國港臺地區物業管理立法，很多法律制度不符合當地物業管理發展的實際，操作性不強，有些條款還與國家的有關法律法規不相一致，并且過多強調了政府的行政主導地位，而對本應重點保護的業主權利卻不夠突出，本文主要對這種現象進行反思并提出完善地方物業管理立法的對策。
一、各地立法口徑不一，規范相互沖突
各地的物業管理條例大多出臺在全國《物業管理條例》（以下簡稱條例）之前，由于各地物業管理發展的水平不一，立法者對物業管理立法的理解不一致，各地制定出來的物業管理條例五花八門，在名稱上有的稱為“物業管理條例”（如杭州），有的稱為“住宅區物業管理條例”（如深圳），有的稱為“居住物業管理條例”（如上海），有的稱為“城市住宅區物業管理條例”（如湖南）等。在內容上也是大相徑庭，對很多事項甚至做出了相反的規定，如杭州規定“決定聘用或解聘物業管理企業”的職權屬于業主大會，而深圳則規定聘請物業管理公司的職權屬于業主委員會，兩市對業主委員會職權的規定明顯沖突；在業主投票權的計算方面，廣東規定住宅按每戶計算投票權，而深圳則規定各類房屋按建筑面積每十平方米計算為一票，省與市的規定相互沖突。就是地方條例內部也有諸多矛盾之處，如深圳物業條例第十四條規定“業主委員會委員由業主大會在業主中選舉中產生”，同條中卻又規定“業主委員會可聘請派出所、居民委員會等有關單位的人員擔任業主委員會委員”。那么聘請的委員以什么身份擔任委員？其在業主委員會中所占的比例是多少？這類委員行使什么職權？多種問題隨之產生。同樣，深圳條例在第十九條規定業主委員會有權采取公開招標方式聘請物業管理公司對住宅區進行物業管理，但在第二十六條又規定“住宅區開始入住后兩年內……業主委員會應與開發建設單位簽訂委托管理合同，并行使本條例規定的各項職責，但不得終止委托合同；開始入住兩年后……原開發建設單位在同等條件下可以優先承包管理”，后者是對前者的明確否定。類似的矛盾幾乎每一部地方物業管理條例中都或多或少存在，這不僅造成各地的物業管理條例相互沖突，就是同一部條例內部也難以協調，并與《條例》的規定明顯不一致，破壞了我國物業管理立法的統一性。
二、強制性規范過多，業主自治原則體現不夠
與《條例》相比，各地的物業管理條例一般都明確規定“業主對物業實施自治管理”或“實行業主自治與專業服務相結合”，但是在具體的法律制度中，保障業主的自治管理權利方面的規定并不完善，往往用強制性條款限制業主的權利。如上海規定“業主或者業主委員會應當委托一個物業管理企業管理物業”，湖南規定首次業主會應當討論“確定物業管理服務企業”，其他省市的條例雖然沒有明確規定業主聘請物業管理企業管理物業，但很多條款都體現了這種精神。在首次業主大會的召開方面，很多省市的條例規定由政府主管部門負責召集首次業主大會或者負責成立業主大會籌備組，而業主自己卻沒有權利組織成立自治組織。在監督業主大會、業主委員會履行職責方面，政府也可以直接進行干預和管理，如深圳在業主管理委員會規則中就規定：“各區主管部門應經常檢查考核各管委會的運作情況，定期組織各管委會人員學習物業管理法規政策和業務知識；及時派員出席或主持業主大會或管委會的重要會議；糾正或撤銷業主大會或管委會作出的不符合法規政策的決議、決定；對運作管理混亂、嚴重影響工作或侵害多數業主權益的管委會，應當及時主持改組或重新組織選舉。”此外，深圳市、區主管部門還有權決定管委會委員及執行秘書的停任、任免、撤換、增減（深圳已經幾次發生行政主管部門直接發文免除業主委員會主任職務的案例），并且業主委員會的重要會議應當“應當報請市、區主管部門派員出席并指導工作”。從這些規定可以看出，本來屬于業主自治范圍內的事務，卻都要通過行政權力進行主導，這能說不是對業主自治權利的干涉嗎？在其他省市物業管理立法中也同樣存在相似的問題，強行性規范過多，如各地普遍規定物業管理區域必須聘請物業管理公司進行管理，業主委員會必須與物業管理公司簽訂根據“示范文本”制定的格式、內容缺乏靈活性的物業管理委托合同等。
三、對業主委員會的定位不規范
在業主委員會的定位方面，各地也有很大區別，沒有理順業主委員會于業主大會的關系。如上海、杭州規定“業主委員會是在物業管理區域內代表全體業主對物業實施管理的自治組織”，湖南、天津規定“業主委員會是業主會的辦事機構”，江蘇在國家《物業管理條例》頒布后進行了修改，因此對業主委員會的定位與《條例》一致，規定“業主委員會是業主大會的執行機構”，另外還有不少省市對業主委員會的性質沒有明確“說法”，但是從業主委員會的職權來看也明顯與《條例》不一致。
各地物業管理立法的另外一大特點就是對業主委員會的權力非常集中，而忽視了業主大會的作用。如上海、深圳、杭州等地規定業主委員會有權“選聘或解聘物業管理企業”、“負責物業維修基金的籌集、使用和管理”、“審定物業管理企業的物業管理服務年度計劃、財務預算和決算”等。這些事項屬于涉及全體業主利益的重大事項，理應由業主自治的最高機構——業主大會來做出決定，并且《條例》也明確規定這些事項屬于業主大會的職權范圍，而不屬于業主委員會。業主委員會權力過大，并沒有相應的監督措施，以致業主委員會濫用權力案件時有發生，損害了其他業主的利益。
我國各省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規以及人民政府制定的規章都是國務院制定的行政法規的下位法，根據下位法不得與上位法相抵觸的原則，各地的物業管理立法不得與《條例》相抵觸，否則無效，制定機關應當及時修改或者廢止。所以，對各地的物業管理法規進行修改已是當務之急，筆者認為修改時應當注意以下方面：
一、統一條例的標題和基本法律概念。從維護法制統一的角度出發，各地的條例統一稱為《ｘｘ省（市）物業管理條例》為宜，這樣有利于地方立法與國家立法保持一致性，也有利于地方法規對實行物業管理的各種物業形態保持普遍的的效力，還有利于法規的名稱與內容相一致（各命名為《住宅區物業管理條例》的地方都規定其他物業形態的管理參照條例執行）。物業管理法規中的一些基本概念的涵義如業主、使用人、物業管理、業主大會、業主委員會、共用部位、共同設施設備等也要進行統一，并與《條例》的相關規定保持一致，避免出現人們無所適從的局面。
二、科學設置政府權力與業主權利的邊界。我國政府機關目前正在進行“精簡放權”，其目標就是要科學設置公權力與私權利的邊界，從“全能政府”轉向“有限政府”，在物業管理立法中也應體現這一趨勢，裁減強制性條款，而增加對業主自治的授權性條款，科學設置政府權力與業主權利的邊界，行政主管部門不直接干預業主自治范圍內的事務，主要負責對物業管理活動進行監督。
三、突出業主在物業管理中的主體地位。業主對物業的管理權利直接來源于憲法、民法對財產所有權的規定，因此各地的立法應當突出業主在物業管理中的主體地位，保障業主對物業管理方式的選擇權，為實現業主自治創造條件。另外，在業主大會和業主委員會的成立、召集的程序方面也應突出業主的主體地位，規定業主有權自主成立業主大會和業主委員會。
四、理順業主委員會與業主委員會的關系，確立業主大會法律主體地位。鑒于各地對業主大會和業主委員會的定位相互矛盾，要與《條例》相一致，就應當規范業主大會與業主委員會的關系，對業主大會和業主委員會的職權進行調整，增加業主大會的職權，業主委員會作為執行機構負責業主大會日常工作。因為《條例》沒有對業主大會的法律地位作出明確規定，地方立法可以根據本地實際作出適當規定，筆者認為應當確認業主大會的業主自治組織地位，并賦予其獨立的法律主體資格，以便于其行使自治權利，
