[ 張建國 ]——(2005-1-26) / 已閱25673次
非國有企業中國家工作人員身份之界定
吉林鐵路運輸法院 張建國
《刑法》第九十三條第二款規定：國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。這一款具體規定了所謂“準國家工作人員”的范圍，即：1、國有單位（國有公司、企業、事業單位和人民團體）中從事公務的人員；2、受國有單位委派到非國有單位從事公務的人員；3、其他依照法律從事公務的人員。第1、3種范圍的內涵是相對清晰的，比較容易認定。而第二項即“受委派”人員在司法實踐中爭議頗多，分歧主要集中在非國有企業中哪些人員是具有“受委派”和“從事公務”特征之“準國家工作人員”。本文試對此展開闡述：
一、受委派的含義
“受委派”的含義涉及到兩個方面，一是主體方面，包括委派者和受委派者。根據刑法的規定，委派者應是國家機關、國有公司、企業、事業單位和人民團體。而受委派者有何條件，刑法并未進行限制性規定。二是內容方面，即受委派者的權利和義務，刑法將其限制為“從事公務”，具體的權利和義務應由“公務”的內容來確定。
何為受國有單位委派？受委派是與依法定、受委托相對應、相并列的概念。依法定是指行為人取得從事公務的資格是來自于依據全國性或地方性的法律、法規而進行的選舉、任命、考核等，如國家機關的領導人員。受委托是指行為人取得從事公務的資格是基于有關單位的委托而產生。受委派是基于委任或派遣。委托與委派之間雖只有一字之差，但含義不同。委派是委任、派遣，是一個單位任命某人到另一個單位擔任一定職務，它實際上是任命，不過不是向本單位任命，而是基于某種合法緣由向外單位任命。被委派者擔任一定的職務，獲得一定的授權在職權范圍內獨立從事公務。委托則是基于協商將一定事務交給他人管理，被委托者以協議為依據獨立從事活動，活動的結果按照協議由委托者和受委托者雙方承擔。在現行《刑法》第九十三條中規定了受委派從事公務，而未規定受委托從事公務。《刑法》第三百八十二條第二款規定受國家單位委托管理、經營國有財產的人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財物的，以貪污論。
關于委派的形式，筆者認為可以有多種，如任免令、聘書，或者其它類似文書。原則上應具備書面形式，但也不排除特殊情況下出于臨時考慮而向非國有企業委派公務人員，如國有企業下屬集體企業領導機構因故缺員，主管單位臨時委派負責人，但在此情況下，應對委派人員和委派職務在該企業公開宣布或予公示。
在司法實踐中爭議較大的是被委派人員的原身份，即是否要求必須是國有單位的管理人員？是否要求具備干部身份？實踐中曾流行一種觀點，認為受委派人員作為貪污賄賂罪主體即國家工作人員的前提必須具有國家工作人員身份。何為國家工作人員身份？進一步解釋則為國家干部，這是出身論或血統論觀點。與之相對的觀點即職能論。這種觀點認為應以是否從事公務作為構成國家工作人員標準。被委派人員在被委派之前，可以是國家工作人員，也可以不是國家工作人員，如工人、農民、待業人員都可。不論被委派之前是什么身份，只要被國有單位委派到非國有單位中從事公務，就具備準國家工作人員身份。職能論觀點反映了國家工作人員的本質屬性。實際上，那種認為被委派人員必須是委派單位人員的觀點是沒有必要的。因為在委派的概念之下已包含著被委派人系委派單位所屬人員之義。試想，如果被委派人不在委派單位管轄之下，委派單位有何權力去行使委派權，被委派人又怎能接受這沒來由的命令呢！因此，被委派的前提是被錄用或者聘用，錄用或者聘用可以在委派之前完成，也可以在一個行為內完成。例如，國有單位向社會招聘經理，招聘時直接標明就職方向是其下屬某有限責任公司。這一聘任行為就是將聘用和委派合二為一。隨著企業人事制度的改革，管理人員的產生、作用、待遇、管理等已經發生了很大變化，我們不能再拘泥于過去的形式，應當側重考察其有無任命或聘任手續；受委派人員的身份是否為國有單位所承認；是否被列為登記在冊的管理人員進行管理等三方面情況。其中，有無任命或聘任手續是核心，它是隸屬關系和職務授權的直接體現，在法律上具有其它證據所不具備的公信力和證明力。正式、合法、有效的任命書或聘書明確標明委派單位、被委派人和委派職權，有的還標明待遇等。正是此書面文書決定了是否受國有單位委派。
二、從事公務的含義
從事公務對于受委派人員來說就是在國有單位的授權范圍內從事所在企業的管理事務。通說認為公務具有三方面特征：一是管理性，即對公共事務進行管理。這里所說的公共事務比較廣泛，既可以是國家事務，也可以是社會事務和集體事務。國有企業的事務當然屬于公共事務，受國有單位的委派為國有單位而管理事務亦為從事公務。公務的管理性特征使公務與勞務相對應，勞務是以付出勞力進行純體力勞動為特點，而管理則體現在行使職權，具體體現為對人管理、對物管理、對事管理。通過對人管理可以導致人力資源的再分配；對物管理可以憑行為人職權決定財物的收入和支出；對事管理可以決定事件的發生、變更和終止。非國有企業中只有符合管理性特征的崗位才具備公務的條件之一。在案件中應結合上述特征予以具體分析、準確認定。二是職能性，即公務是行為人在國有單位授權下進行管理所在企業的活動。這里的管理是廣義的，可以是對內的也可以是對外的，可以是管人也可以是管物，對外經營活動亦在其列。與委派相適應，受委派人員所行使的職能必須是國有單位賦予的，而非所在企業安排。在某些情況下，所在企業可以通過某種方式對國有單位的委派進行承認或履行手續，有時對職權予以具體化，但這都是形式上的，最根本的，被委派人員的職能要來源于國有單位對非國有企業行使的職能。三是依法性，即公務是行為人依法進行的。這里的依法是指受國有單位正式、合法、有效的委派。所謂正式是指國有單位的委派是經過規定程序做出，并有規定載體，如人事令、聘書等；所謂合法是指國有單位的委派是基于其合法職權，是法定的職權或者是企業的經營自主權等；所謂有效是指國有單位的委派已經生效，處于擬議中的，或者尚未宣布的，或者是某位領導私下的允諾等都不能稱其為有效。
三、不同所有制形式企業中受委派從事公務的情形
（一）集體所有制企業
在我國，有大量的集體所有制企業依附于國有企業或者鄉鎮、街道政府，其中大多是國有單位過去為解決職工子女就業或者富余職工的就業問題而設立的，由《中華人民共和國鄉村集體所有制條例》和《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》調整。國有單位向所屬的集體企業委派管理人員的情況普遍存在，曾有人認為，這樣的集體企業是國有企業的一部分，應該同國有企業一樣對待。也有人認為既然是集體企業，其工作人員不應存在國家工作人員。這兩種觀點都有偏頗之處，集體企業作為非國有企業，同樣會存在著受委派而從事公務的準國家工作人員。在集體企業中，只要是國有企業委派來的，從事管理性事務的人員，應該被認定為“準國家工作人員”。
（二）有限責任公司和股份有限公司
在有限責任公司和股份有限公司中存在著準國家工作人員的前提是國有單位作為公司的股東之一，或者公司與國有單位之間存在著管理關系。國有單位推薦到公司中的管理人員是否屬于委派對象，實踐中爭議較大。一種觀點認為，我國公司法第四十六條、第五十條、第一百一十九條明確規定，有限責任公司、股份公司的經理、副經理等管理人員，由公司董事會聘任，其對董事會負責，不屬于委派對象。第二種觀點認為，國有單位推薦到公司中的管理人員，按照公司法的有關規定，雖然是由公司董事會聘任，對董事會負責，但其職務來源是國有單位，國有單位的推薦具有決定的意義，其在公司履行職責是行使國有單位對公司的某方面管理職能。筆者同意第二種觀點，實踐中國有單位向公司推薦人員并不限于董事、經理，也包括一些中層管理人員，這些管理人員同樣屬于受委派而從事公務。
（三）中外合資經營企業、中外合作經營企業
根據《中外合資經營企業法》第六條和《中外合作經營企業法》第十二條的規定，合營企業設董事會，其人數組成由合營各方協商，并由合營各方委派和撤換。一方擔任董事長的，由他方擔任副董事長。正、副總經理（或正、副廠長）由合營各方分別擔任。有人認為雖然中方國有單位向合營企業委派了人員，但又經合營企業重新聘任，是對合營企業負責，不再具備受委派的身份。筆者認為，這些人員雖經重新聘任，但不過是一種身份的“確認”，其本質仍是受委派，其職責是在合營企業中維護委派單位即國有單位的利益。在實踐中，國有單位委派到合營企業中的人員還不止上述范圍，有的還出現委派其他工作人員的情況，如果這些人員符合“從事公務”的特征，也應具備準國家工作人員的身份。
四、實踐中的四種特殊情況
受委派和從事公務是具備“準國家工作人員”身份的兩個條件，且要求同時具備、相互統一。受委派是從事公務的前提，從事公務是委派的內容。如果雖受委派但非從事公務或者雖從事公務但非委派職權所應從事的事務，都不能視為受委派從事公務。國有企業中只要是符合上述條件的人員，即是（準）國家工作人員。但由于企業管理上的復雜性和變動性，被委派人員的身份在企業中可能發生變化，如從一崗位調整到另一工作崗位，職務的變化是否影響到其國家工作人員的身份？筆者認為，應在把握上述兩個基本條件的基礎上具體問題具體分析。下面主要探討四種常見的情形：
（一）在嚴格實行職工代表大會的集體企業中，國有單位委派來的工作人員，又經職工代表大會選舉擔任職務的，是否仍然具有準國家工作人員的身份？
根據《城鎮集體所有制企業條例》第九條的規定“集體企業依照法律實行民主管理。職工代表大會是集體企業的權力機構，由其選舉和罷免企業管理人員，決定重大問題”，可見職工代表大會是集體企業的權力機構。因此，在嚴格實行職工代表大會制度的企業中，其主管單位即國有單位派來的管理人員工作到職工代表大會召開之時，其職位要經過大會的選舉認可并通過。未通過的，一般由委派單位召回或在集體企業中改任其他職務。這樣的集體企業，國有單位委派人員擔任職務受到一定限制或具有暫時的效力，最終決定權在于企業職工代表大會。經職工代表大會選舉的管理人員其職務的來源只能是職工代表大會而不再是國有單位的委派，其對職工代表大會負責而不再對委派單位負責。這些人員的身份特征因職工代表大會的通過而發生變化。即由國有單位的委派人員轉化為企業民主管理產生的人員。從職工代表大會選舉通過生效時起不再具有國家工作人員身份。
認定身份的轉化應掌握的原則：只要是經過合法的職工代表大會選舉出的人員其身份即發生轉化。在選舉結果生效之前，原身份（準國家工作人員）不變；對于職工代表大會的召開、選舉、表決等程序違法而導致選舉違法的，選舉無效，受委派人員雖經大會認可，其原身份亦不變。
（二）受委派人員在任職期間職務發生變化的，如何認定其身份？
經常有這種情況發生，國有單位委派的人員在非國有企業工作過程中，出于各種原因職務得到升降或平調。對此情形的處理仍要堅持受委派并對委派單位負責和從事公務的原則。如果受委派人員職務變化是由委派單位決定的，且變動后職務仍為從事公務的，其國家工作人員身份不變；如果變動是由所在企業依管理職權作出、委派單位同意或默許的，說明該工作人員的職務來源發生變化，由國有單位的委派轉化為所在企業的任免或聘用，受委派人員也從對委派單位負責轉向對所在企業負責。因此其從職務變動之日起不再具有國家工作人員身份。
（三）受委派人員在任職一定期間后又與委派單位或所在企業簽訂承包、租賃經營合同的，如何認定？
此種情形也是筆者所考察的企業中經常遇到的。有很多國有單位或其非國有企業為減輕管理上的負擔或刺激企業經營者的積極性，多采取承包、租賃經營的方式。筆者認為，凡簽訂承包、租賃經營合同的，自合同生效之日起，受委派人員的國家工作人員身份即告終止。因為，簽訂合同的行為性質含有平等協商的因素，與委派的命令性質不相符合。合同簽訂后，行為人是對合同負責而不是對國有單位負責。另外，根據高檢解釋，承包、租賃方式下的經營、管理，其行為性質是受委托而非受委派，但由于行為人受委托經營、管理的系非國有財產，所以也不構成《刑法》第三百八十三條第二款所規定的“以貪污論”的貪污罪。
（四）國有單位改制為有限責任公司、股份有限公司、股份合作制企業或者其他類型企業的，企業中具有管理職權的工作人員是否仍然具有準國家工作人員身份。
國有單位改制的情形非常普遍。有的是國有事業單位改制為企業，有的是國有企業改制為混合所有制公司、企業。主要有兩種情形：一是原國有單位注銷，成立了混合所有制公司、企業。二是分立，原國有單位仍然存在，只是劃出部分國有資產與非國有資產組成混合所有制公司、企業。在這兩種情形中界定準國家工作人員的標準是在新的公司、企業所擔任職務的來源。如果來源為與新成立公司、企業具有某種關系（如股東與公司、母公司與子公司）的國有單位的委派，則具有準國家工作人員的身份，否則則無。雖然改制前在原國有單位具有國家工作人員身份，但改制后又經新設混合制公司、企業重新聘任的，則不是委派對象，其國家工作人員身份應隨之而終止。
綜上，認定非國有企業中國家工作人員身份要考察是否具備國有單位正式、合法、有效的委派；委派的內容是否為擔任非國有企業的管理職務；受委派人員是否從事委派的管理事務等。一言以蔽之，受委派人員在非國有企業中的任職、職責乃至變動是國有單位意志的體現。另外，還應從國有單位與非國有單位現狀的實際出發正確界定國家工作人員范圍。例如，大連鐵龍實業股份有限公司雖為股份制公司，按《公司法》規定應由股東大會選舉董事、監事，由公司董事會聘任公司經理，并根據經理提名聘任副經理和財務負責人，其他管理人員應由經理聘任。但在實際上，上至公司董事長，下至公司部門負責人都由沈陽鐵路局按照干部管理權限聘任或解聘。也就是說，國有單位向公司委派的管理人員并不限于公司董事和監事。對此，應本著事實求是、依法認定的原則，凡是符合《刑法》規定受委派從事公務條件的人，都應認定為具有準國家工作人員身份。
2005年1月20日
吉林市重慶街41號
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