[ 黃一航 ]——(2005-1-28) / 已閱59909次
委托代建制運營特征及其法律關系分析
引言
委托代建制是近些年在我國剛剛興起的一種建設項目實施模式。“委托代建”，顧名思義，其主要特點就是建設單位1通過某種適當方式（如招標等），將建設工程項目委托給專業化的項目建設或管理企業，由其進行建設實施，控制項目投資、質量和工期，并在建成后移交給建設單位或投資主體指定的使用者或經營者。
這種項目操作模式在上個世紀90年代中后期在我國一些城市剛剛出現，就獲得了相當程度的官方及市場認知——盡管各個地方對它的認識以及操作方式都還存在差異，但這并沒有妨礙它的發展——相反，各地基于不同認識而在各種尤其是公共投資領域進行了廣泛的探索和實踐，使它趨于成熟和完善。
一．技術背景和政策環境
眾所周知，一個產業內的分工水平是由市場大小決定的2。伴隨著房地產和建設產業市場的擴大，進一步的專業化分工成為市場擴大的必然結果，而這種專業化分工又帶來了管理方式的變化和演進。如何更加有效的整合產業領域如策劃、設計、施工等諸要素，使其在相同的約束條件下更加充分的提高建設效率，節約建設資金，成為市場主體面對的重要問題。
在長期的市場探索中，發達國家逐漸形成了一套比較完善的建設工程管理方式，主要有工程總承包和項目委托管理兩種。以美國為例，根據美國“設計一建造”學會2000年的報告，在美國工程建設領域，采用工程總承包的業務占60—85％，工程項目管理服務占5—15％3。前者包括設計-建造總承包（D-B）以及設計-采購-施工總承包（EPC或交鑰匙總承包：Turnkey）；后者有項目管理服務（PM）以及項目管理承包（PMC）等。如果將此種綜合性的建設工程管理方式后向一體化，則可以進入融資領域，而前向一體化，則可以進入項目經營領域。無疑，開放性的市場可以為企業提供更多商業探索的手段，基此提高市場運作的效率。
我國當前在政府投資領域興起的“代建制”即淵源于工程總承包和項目管理服務4。
長期以來，我國各級政府及其職能部門對于財政投資的建設項目，基本都實行“自己建設，自己管理”的操作模式，隨著市場經濟體制的深入發展及政府職能的轉變，該模式的諸多弊端慢慢凸現出來：
1．建設單位需要在缺乏必須的工程技術人員的情況下組建臨時基建班子，而該班子在項目結束后即行解散，明顯造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費；2．自建自用使所有者(政府)和使用者的責任與利益相掛鉤，容易使使用單位受利益驅動而爭項目、爭資金，導致“釣魚”工程和超規模、超標準建設等現象的產生；3．經營性政府投資工程項目的建設，自己建設使政企不分、壟斷經營、腐敗等問題的產生成為必然，既不能適應市場化改革的需要，又不利于政府職能的轉變。4．自建自用使項目建設過程難以得到有效監督，無法及時糾正建設過程中的違法違規問題。
因此，對政府投資項目的建設實施方式進行體制創新和流程再造，既是規范市場經濟秩序的一項治本之策，也是轉變政府職能的客觀要求，更是從源頭上遏制腐敗、減少行政成本和提高效率的重要保障。
伴隨著90年代后期寬松財政政策影響下的政府投資項目蓬勃開展，“代建”作為一種新的建設項目管理方式在各地被廣泛實踐，并由此產生了一些規范性的制度架構（如寧波、北京等城市）。2004年7月，國務院頒布了《關于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），初步肯定了“代建”模式以及地方政府以此為出發點所進行的投資管理體制創新，使其具有了積極的制度內涵。
二．“代建制”的兩種運營模式
在國務院對“代建制”予以肯定的《決定》頒布前，一些地方政府就已經廣泛的對這種建設模式進行了探索，隨著探索的深入，在實踐上逐漸形成了兩種基本模式：寧波式和玉溪式。
所謂寧波式，是指“政府投資項目經過規定的程序，委托專業的工程管理公司組織和管理項目的建設”5的模式。
寧波式代建制運做的特點基本與國務院《決定》中的表述相同，其基本特征如下：
1．項目均為“政府投資”；
2．委托專業化項目管理公司負責建設實施；
3．項目管理公司的委托遴選通過招標等規定程序進行。
當前，廈門、北京、上海等地的代建制采用的是此種運做模式。
玉溪式則是“政府成立建設項目代建中心，將政府全額或部分直接投資的黨政機關、教、科、文、衛、體等社會事業建設項目由政府授權、業主委托代建中心進行建設管理”6的模式。
相關資料反映，采用玉溪式代建制的有云南、貴州等地。
上述兩種模式中，寧波式的代建制體現了政府采購公開化、市場化的特點，而玉溪式的“集中代建”雖然從操作上講比較簡單，但不免有政府與企業掙奪市場資源的嫌疑——由公共投資所形成的建設市場這塊“蛋糕”，被政府成立的“代建中心”所壟斷——如此以來，政府在市場經濟體制下的角色定位可能會引起爭議。
三．“代建制”的基本特點
前文已經論及，“代建制”淵源于工程項目管理服務和工程總承包，但工程總承包和項目管理服務在工程建設領域一直長期存在，那么，淵源于既有建設方式的“代建制”與其究竟有怎樣的聯系和區別呢？在現行的工程建設行政管理體系中，“代建制”在什么地方表現出了制度的創新呢？
要明晰“代建制”的創新表現，首先需要弄清它與工程項目管理服務和工程總承包的區別和聯系。
所謂“工程項目管理”，是指從事工程項目管理的企業受業主委托，按照合同的約定，代表業主對項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理服務7。
在項目管理過程中，項目管理企業不直接與項目的總承包企業或勘察、設計、施工等企業簽訂合同——只是協助業主與上述企業簽訂合同并受業主委托監督合同的履行。項目管理的主要方式有項目管理服務（PM）和項目管理承包（PMC）兩種。
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