[ 高武平 ]——(2005-2-3) / 已閱26059次
論大學懲戒權與學生受教育權保障問題
> ??兩者的沖突與平衡
> 摘要：近年來不斷涌現的大學生訴高校不當處分案，反映了學校懲戒權與學生受教育權的現實沖突正在加深，實體規則的缺陷、程序規則的缺乏以及救濟渠道的不暢都是導致懲戒權與受教育權失衡的原因，如何對處于強勢地位的學校懲戒權進行規制，實現兩者的利益平衡，在理論和實務上都有很大的意義。
> 關鍵詞：懲戒權；受教育權；沖突；平衡
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> 引 子
> 近年來，學生訴高校的不當處分案不斷出現，僅以比較轟動的案子為例就有如1998年北京科技大學學生田詠認為學校對其退學處理不當而起訴學校；1999年北京大學96屆博士畢業生劉燕文訴北大不頒發畢業證書，拒絕授予其博士學位，侵犯了他的權利；2000年湖南外語外貿學院的6名男女學生因同寢睡覺被學校給予開除學籍處分而把學校告上法院；2002年廣州暨南大學武某因考試作弊被學校取消獲得學士學位資格而將學校訴至廣州市中院等等。這些案子發生后，都引起了法學理論界和實務界極大的關注。“學生狀告學校”現象的出現，一方面說明了我國社會法制的進步和學生公民權利意識的增強，敢于通過法律渠道維護自身的合法權益；另一方面，也凸顯了學校懲戒權的強大與學生受教育權保障的軟弱無力，兩者之間的沖突正在加劇。
> 一、學校的懲戒權與學生受教育權
> （一） 學校懲戒權的涵義、存在的客觀性、性質界定和法律依據
> 懲戒是指法律主體基于特別身份關系，為維持紀律與秩序，對于違反一定義務者所進行的管教措施。這種特別身份關系主要發生在國家機關與公務員、企事業單位與員工、學校與學生以及家長與子女之間，基于這種特別關系，法律賦予一方有權單方決定對另一方實施懲罰。大學懲戒權是指大學為了教育或管理上的目的，對于在校學生的行為制定若干規范和準則，并對違反規范或不能達到要求的學生單方施以懲戒的權力。1
> 懲戒權之所以存在是有其客觀必然性和合理性的。其一，維護學校自治的需求。現代學校作為公共教育的提供者擔負著為國家、社會培養專門人才的重任，學校作為一個獨立追求學術自由的機構，可以按照自己的標準和價值去培養自己的學生，為保障學校實現其學術目標和價值目標，法律應該賦予大學生教育教學過程中對違規學生進行懲戒的權力，2這也是大學自治的應有之義。其二，維護教學秩序，實現教育目的的需要。教育作為一種社會設置，要完成它的社會設置使命，就必須進行一系列的教育、管理行為，而正常的教學活動秩序需要通過建立完善的規章制度來保證實現，這自然就需要賦予學校管理和規范學生行為的權力：對于學生違反規章制度、有損集體利益、有礙順利實現共同目標的行為實施懲戒，從而確保教育目的的實現。
> 傳統的教育法理論認為，學校作為現代教育的主要載體，實際上是接受了國家授權代行管理和教育學生的“父母權利”，學校懲戒權是過去家長權在現代社會的延伸。學校作為權力主體，對學生具有支配權，學生在廣泛范圍內接受學校的控制，學校作為權力機構可以在法律無依據下，可根據校規、校則對學生進行懲處，學校具有廣泛的管理、處分權，懲戒權作為學校管理權的一項重要內容，在本質上無疑是一種公權力。
> 審視我國立法，并沒有使用“懲戒”一詞，我國的立法中多使用管理或處分等概念來替代。我國《高等教育法》明確規定了高校享有“依法自主辦學”“按照章程自主管理”和“對受教育者進行學籍管理、實施獎勵和處分”的權利，教育部1994年頒布的《普通高等學校學生管理規定》第四十條也規定“學生退學由學校審批”，七十六條規定“有下列情形之一的學生，學校可以酌情給予勒令退學或開除學籍的處分……”這些規定可以看作是我國法律對于學校懲戒權的確認和維護。依據原國家教委1990年發布的《普通高等學校學生管理規定》可以將我國的大學懲戒權分為學籍懲戒和紀律懲戒兩種。學籍懲戒指的是學校給予學生取消入學資格、重修、留降級、休學、停學、退學和不授予學位的處分；紀律懲戒則是指學校對學生作出的警告、嚴重警告、記過、留校察看、勒令退學和開除學籍等六種處分。
> （二） 學生受教育權的涵義、價值意義、法律依據和內容
> 受教育權指的是為確保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊嚴的生活，而由學習協助者協助學習的一種權利。3受教育權在現代社會已經成為一項普遍的法定權利，是當代人權的一項重要內容。在當今社會，受教育程度已成為人們實現勞動權的一個關鍵因素，而且人對社會發展的適應權也在很大程度上表現為受教育權，受教育權直接影響著人的個性發展權、對社會成果的享受權和對社會發展的參與權。4正因為受教育權在現實社會中的極其重要性，世界上大多數國家的憲法都已將受教育權作為公民的一項憲法權利固定下來，我國憲法第四十六條、教育法第九條也明確規定了公民的受教育權，把受教育權確定為公民的一項基本權利。受教育權的權利主體是全體公民，不同的教育階段和形式產生不同的主體，如兒童、大學生、成人，其受教育權的內容也不同。根據我國教育法和高等教育法等的規定，大學生作為受教育權的主體，其受教育權主要包括以下內容：即學生有參加教育教學計劃安排的各項活動的權利；有使用教育教學設施、設備、圖書資料的權利；按照國家有關規定獲得獎學金、貸學金、助學金；有學業成績或品行上獲得公正評價；完成規定的學業后獲得相應學業證書、學位證書；對學校給予的處分不服向有關部門申訴；對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益提出申訴或依法提起訴訟等權利，此外還有在課余時間參加社會服務、勤工儉學的權利；組織學生團體以及申請補助或者減免學費的權利。
> 二、懲戒權與受教育權的沖突
> 我國是從上個世紀八十年代開始進行擴大高校自主權改革的，它改變了我國原有的教育管理體制模式，由政府將大部分管理權力下放給高校。隨著學校自主行使決定權的行政事務范圍不斷擴大，學校在懲戒學生上擁有廣泛的自由裁量權，加之規范學校管理的法律法規的缺位，學校完全有權依據內部規則對學生進行各種懲戒，限制或剝奪學生的權利，甚至從根本上改變學生的受教育者身份（如開除學籍）。由于受特別權力關系理論的影響以及事實上雙方處于管理與被管理的不平等地位，學生的受教育權利往往很容易受到學校方的侵害，學校懲戒權的合理性與合法性問題日益突出，大學生因其受教育權受到學校懲戒行為的影響和限制而與學校對簿公堂的現象也日益增多。這種現象背后反映的是現行法律體制的不足，主要是以下幾方面原因所致。
> （一） 實體規則方面的缺陷
> （1） 教育法律法規的滯后。我國現行的教育法律法規除了《教育法》和《高等教育法》分別是1995年、1999年施行的，其與時代脫節之處還不算多，但是這兩部法律規定都比較籠統和抽象。而作為指導實踐的細則、規定如《學位條例》、《高等學校學生行為準則》以及《普通高等學校學生管理條例》卻是分別制定于1981年、1989年和1990年，至今已有十幾二十年的歷史。這些規定都不同程度帶有計劃經濟和當時教育管理思想的濃厚色彩，其內容多為禁止性、限制性規定，明確學生權利少，義務權利不均等。一些規定或與法律相抵觸、或缺乏法律依據、內容不合法等等。眾所周知，自改革開放以來，我國發生了很大的變化，教育也面臨了前所未有的新形勢，這些法律法規存在突出的滯后于時代的問題，其內容漏洞較多，明顯的法律缺陷得不到及時彌補。5這樣的法律法規顯然無法指導實際的工作，這就造成了學校管理的法律盲區。
> （2） 保障學生具體權利的法律法規缺位。根據我國《教育法》第四十二條、《高等教育法》第六條的規定，學生享有的受教育權包括有聽課權、活動權、考試權、學位權、學歷權、獲得公正評價權、勤工儉學權、助學權等實體性的權利和告訴權、申辯權、聽證權、申訴權、起訴權等程序性權利，但審視一下我國現有的法律法規，除了1980年全國人大常務委員會制定的《學位條例》以法律形式規范學位授予問題以外。對于學生的其他權利，我們基本上看不到有相應的配套立法加以規定和保障，這一方面導致了這些權利僅僅還停留在“書面權利”狀態，而無法相應地轉化為學生的“實際權利”；另一方面由于上位的法律法規的缺位，現有的對上述權利有影響的規則基本上是由各地教育行政部門或各個高校甚至于高校的內部機構自行創制，行政權擴張的本質和個體權利的保障構成了一種悖論，結果必然是學生權利被侵犯。6
> （3） 教育行政部門、高校及其內部機構越權“立法”。7我國《教育法》規定高校實行“自主辦學”“依照章程自我管理”的管理體制。但由于高校的章程過于粗要簡陋，很難對學校及其內部機構起到應有的約束規范作用。學校在學生管理、處分上具有很大的權力，不僅是學校，包括學校的內設機構都有權力制定對學生進行懲戒的規章制度。8加之上位的教育法律法規的闕如，給高校留下了很大的操作空間，這就導致了實踐中下位規范或與上位規范相抵觸、或內容不合法、不合理、不符合法律精神的現象屢見不鮮。高校中出臺的諸多加強學籍管理、嚴肅紀律的規定的設置多不規范，特別是有關學歷、學位頒發、勒令退學或開除學籍處分的規定，往往超出現有法規規章規定的范圍，如未通過全國英語四級、計算機等級考試，不予頒發學歷證書或學位證書；某些高校的“末位淘汰制”；對賭博、打架斗毆、發生性行為9、考試舞弊10等給予勒令退學、開除學籍的處分等等。對憲法賦予公民的受教育權，并非是任何規范性文件都能做出的，但高校僅憑自己制定的內部違紀處理就改變了學生的受教育者身份，剝奪了憲法賦予其的受教育權，其合法性和合理性都令人質疑。“受教育權”這種憲法權利顯然是十分脆弱的，明顯得不到有力的保障。以田詠訴北京科技大學案為例，北京科技大學對田詠作出處分的依據??校發（1994）年第068號《關于嚴格考試管理的緊急通知》不僅擴大了“考試作弊”的范圍，而且對于考試作弊處理方法明顯重于《普通高等學校學生管理規定》第12條規定，也與第29條規定的退學條件相抵觸。受教育權是公民一項重要的基本權利，在接受教育的過程中，對公民的教育權有重大影響的事項應由國家權力機關指定的法律進行調整，不允許行政機關制定行政法規、規章，這是行政法上的法律保留原則。顯然由高校制定的規章制度甚至是內部機構來設定對學生的各種處罰明顯違反了處罰的設定權。此外，有的高校還自行創設了法律法規中沒有規定的新處罰或新義務，如對學生違紀行為進行罰款，最典型的莫過于向學生收取“就業違約金”等等，學校成了行政處罰的主體，嚴重違反了行政法治原則。再有如禁止在校生結婚的規定，結婚自由權是我國公民的基本權利，婚姻法規定凡男生滿22周歲，女生滿20周歲，就符合法定結婚年齡，但《普通高等學校學生管理規定》第三十條卻規定“在校學習期間擅自結婚而未辦理退學手續的學生，作退學處理。” 《普通高等學校學生管理規定》作為部門行政規章，這種規定無疑違反了作為上位法《婚姻法》的規定。
> （4） 部分法律條文語義不清，規定過于籠統、寬泛，給予了高校太大的自由裁量權。如《普通高等學校學生管理規定》第63條第5款規定：“違反學校紀律，情節嚴重者”“學校可酌情給予勒令退學或開除學籍的處分”，本條規定授予了學校兩個方面的任意裁量權。其一，“情節嚴重”的標準由學校衡量；其二，對“情節嚴重者”，學校可任意選擇“勒令退學”或“開除學籍”。
> （二） 程序規則的缺陷
> 由于傳統觀念的影響、舊的行為方式慣性及缺乏應有的理論指導，在高校管理中很少重視學生程序性權利的保護，存在著“重實體、輕程序”的傾向。11高校對學生行使處分的結果，通常被認為是“內部處理”。現行的教育法律法規中程序性規范少，具體操作難，可訴性弱。如《高等教育法》從一定意義上說還是屬于宣言性立法，其條文多為原則性規范，沒有多少程序性規范，在實踐中難以收到實效，立法的初衷和精神難以保證。大學懲戒是大學基于教育教學或紀律維持的必要而單方決定給予學生的非利益負擔，在法律性質上相當于行政處分，直接影響到學生的法律地位與權利狀況，故必須遵循行政法上關于正當程序的要求。在國外，學理和司法實踐都重視并要求“正當法律程序”（Due process of law）的遵守，希望通過懲戒的正當程序來確保學生權利。日本法院的實務見解就認為，學校在懲戒程序上應于事前通知被懲戒學生其被懲戒事由，并給予充分且公開的申辯機會。依據正當程序的要求，學校在進行懲戒時應告之相對人處分的事實和理由，聽取某人的申辯，在作出重大處分時舉行聽證會，允許相對人進行抗辯與質證，在送達決定時告知相對人可以提出申請復議甚至提起行政訴訟。我國《普通高等學校學生管理規定》只第六十四條規定“學校對學生的處理結論要同本人見面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見”僅僅原則性地賦予了學生申辯權和被告知權，而對其他權利及如何行使申辯權、被告知權則未作規定。在實際適用懲戒中，也往往是懲戒決定公布后，被懲戒人才知道懲戒結果、內容而且沒有誰告知可以申訴，向何處申訴。以田詠案為例，北京科技大學在對田詠因考試作弊而作出“退學處理”的決定后，并未以書面形式通知其本人，該決定也沒有得到實際的執行，直到畢業時田詠才被告知自己早已被退學，學校不發給畢業證、學位證和派遣證。田詠不服，向海淀區人民法院提起行政訴訟，結果北京科技大學敗訴。海淀區人民法院的判決書寫道：“按退學處理涉及到被處理者的受教育權利，從充分保障當事人權益的原則出發，作出處理決定的單位應當將該處理決定直接向被處理人本人宣布、送達，允許被處理者本人提出申辯意見。”顯然北京科技大學的做法違反了基本程序要求，忽略了學生應有的被告知權和申辯權，這構成了北京科技大學敗訴的重要理由。同樣，在劉燕文訴北京大學案中，北大敗訴原因之一也是在作出不頒發給劉燕文博士學位、畢業證書決定時，缺乏正當法律程序。法院在判決中要求：“……該決定應予撤銷。北京大學學位委員會應當對是否授予原告博士學位的決議，依法定程序審查后重新作出決定。”12
> （三） 救濟途徑的不暢
> “無救濟即無權利”，懲戒權行使的任何不當都會損害學生的權利，若學生的權利被侵害而無法獲得救濟，則學生權利不復存在，因此暢通的行政救濟和司法救濟渠道是保證受教育權充分實現的重要手段。
> 1． 行政救濟。我國《教育法》第四十二條第四款規定，受教育者“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或依法提起訴訟。”這是學生受教育權利的一個重要的救濟渠道。然而此規定卻有兩點不足：一是法律和其他法規都沒有對如何行使申訴權作進一步細化，而在事實上各高校里也沒有專門負責受理申訴的機構和人員，沒有時效規定，申訴范圍以及處理期限，導致學生投訴無門，申訴權形如虛設，無從行使起。在劉燕文訴北大案中，原告自1996年權利被侵犯時起，連續三年向北大及國家教委申訴，但一直無法實現其權利的伸張。其二，該規定將學校處分和對學生人身權、財產權的侵犯加以區分，對學校給予學生的處分只賦予行政系統內部的救濟機制??申訴權，也就是說，學生對學校懲戒不服的，只能通過行政途徑解決。實務中，眾多法院正是依據這一規定對學生不服學校處分直接起訴學校的不予受理。
> 2． 行政訴訟。如前所述，懲戒權在本質上是一種公權力，那么公權力接受司法審查自是應有之義。我國教育法也規定了學生對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益可以依法提起訴訟。此規定只允許就民事權利提起訴訟，而限制了大學對學生進行懲戒時的救濟權利。而在司法實踐中學生對學校提起的行政訴訟也往往遭法院以駁回或不予受理處理。受侵害學生為了求得救濟，只好采取“迂回”戰術以民事權利保護為名求受教育權保護之實。如陳陽訴孝感師專一案，陳陽因冒領同學匯款而被開除學籍，1998年陳陽向法院遞交民事訴狀要求學校立即停止侵害，恢復名譽及學籍，賠禮道歉并賠償損失。就保護受教育權而論，民事訴訟與行政訴訟是否能收到“異曲同工”之效呢？答案是否定的，理由很簡單，民事訴訟不能審查學校的決定，其結果難以解決退學處理問題，受教育權無法得到充分的保護，而行政訴訟對此有著民事訴訟無可替代的優勢：可以直接審查學校的處理行為。13而當事人以受教育權受到侵害提起民事訴訟，也往往被法院以“不屬于民事受案范圍”，不予受理或駁回。因此，大學能否作為行政訴訟的被告；受到懲戒時能否提起訴訟成為了法律上的難點與盲區。首先，學校能否作為行政訴訟的被告問題。根據我國行政訴訟法的規定，被告要符合以下條件：1是行政機關或法律法規授權的組織；2是做出了具體的行政行為；3是被指控并經法院通知應訴。以上三個條件必須同時具備才能成為行政訴訟適格的被告。我國傳統的行政法理論認為只有國家機關才能作為行政訴訟的被告，學校不具備行政主體資格，故不屬于法院受案范圍。14這種“學校不能作被告”的觀點頗具代表性，而在實踐中為法院所廣為接受。然而，從學校與學生的權利義務關系來看，雙方主體地位明顯是不平等的，學校處于管理者和命令的地位，而學生則處于被管理者和服從的地位。正如行政法學者馬懷德指出的“學校與學生這類關系不同于普通民事主體之間平等的法律關系，而是具有管理與被管理，命令與服從性質的行政關系，在很多國家這類關系引發的爭議通常均納入行政訴訟范圍，所以用行政訴訟解決此類爭議不僅是必要的而且是可能的。”在田詠訴北京科技大學案中，法院也認為：“在我國目前情況下，某些事業單位、社會團體雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權，這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系。他們之間因管理行為而發生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。”事實上，縱觀海外各國，特別是大陸法系國家，大學都是被視為行政機關的，如法國，明確公立大學為行政機關，大學教師則是國家公務員；日本將大學視為行政法人；德國將學校作為公營造物來看待，而公營造物的管理則是典型的行政管理，允許學生提起行政訴訟的。其次，學生受懲戒能否提起訴訟。傳統的觀念認為學校對學生的處分是學校內部管理行為，過度干預會違背學校自治的理念。這種觀念其實是受德、日“特別權力關系”學說的影響，即認為學校對學生有絕對的自由裁量權，一般不進入司法領域。但二戰以后，特別權力關系理論學說受到了強烈的批評，而主張“法治主義”也應全面適用于“特別權力關系”，即便是在特別權力關系的“原產地”??德國，以聯邦憲法法院的建立為標志，這種理論已受到徹底擯棄。在英美法系國家，雖無公法和私法的劃分，但法律確認了法院對學校對學生的不利決定有絕對的司法審查權，學生可以對學校懲戒行為尋求司法救助，直至上訴到最高法院。我們認為給予學生開除學籍、勒令退學的懲戒，不僅使受教育者痛失了學歷文憑，痛失了優越的就業條件和收入的機會，而且被剝奪了追求知識、提升人生境界的權利，可能影響受教育者一生的命運。學生相對于學校而言，無疑是處于弱者的地位，為了消除教育法對受教育者訴權授予的模糊性，必須充分考慮受教育權作為憲法權利的意義和受教育者被管理的劣勢地位，賦予其抗御侵害的充分手段。15因此校紀處分等懲戒行為應納入司法審查的范圍。在我國的臺灣地區司法部門的司法解釋中對此作了精辟的法理闡述：“各級學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類似之處分行為，足以改變其學生身份并損及教育之機會，自屬對人民憲法上手教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴愿法及行政訴訟上之行政處分，受處分學生于用盡校內申訴途徑，未獲救濟者，自得依法提起訴愿及行政訴訟。”16
> 三、學校懲戒權與學生受教育權之平衡
> （一） 樹立法治之精神，做到依法治教，以人為本。
> 由于受我國傳統的師道尊嚴的教育倫理的影響，認為學生必須服從學校和老師，對學生嚴是愛，松是害，因此需要嚴管重罰。加之計劃經濟時代行政管理思維尚未改變，學校往往將學生當成受教育的客體，而忽視其權利主體的地位，在這種前提下，學校與學生的關系，容易被視為管理與服從、教育與被教育、給予與獲取的關系，學校居于主要地位，學生處于從屬地位，學生的權益被忽視弱化也就成了必然。現代法治精神要求學校管理要尊重和注意保護學生權利，為此就要求對學校管理行為進行必要的限制，法治的要求使得學校不能像過去非法治狀態下那么自由和隨意，這或許正是學校管理適應法治社會而走向現代化的一個標志或反映。17能否切實保障和維護與受教育權相聯系的各種權益已成為當前高校管理工作的重要內容。因此，高校應轉變觀念，樹立法治精神和維權意識，真正做到依法治教，以人為本，確保學生的受教育權落到實處。
> （二） 加強教育立法，建立起完整統一的教育法制體系。
> 近幾年來，我國的教育立法雖然有明顯的進展，但整體上來看，還有諸多亟待加強的薄弱環節。我國目前為止，僅有六部教育方面的法律，十幾部行政法規，其余則是大量的行政規章和其他的規范性文件。首先教育立法缺位、跟不上時代的滯后的現象給司法實踐帶來了困難，致使學生受教育權得不到良好的保護，因此應加強教育立法及相關的配套法規、行政司法解釋的建設。其次，應根據《立法法》對現行的教育法律法規進行清理。我國現行的教育立法明顯存在層次過低的現象。如在對學生進行開除、勒令退學等改變學生受教育者身份的處分行為僅僅是由教育部頒布的行政規章來規定，明顯是不夠的，受教育權是憲法、教育法賦予公民的基本權利，僅通過一個在立法法上屬于最低層次的部門規章就可以剝奪，未免過于草率，本末倒置。此外，教育部的諸多行政規章規定的內容也與作為上位法的法律相沖突，如禁止學生結婚條款。再次，要規范對學校權力的授予、運行、制約和責任承擔等問題。如前所述及，作為學生管理的主體，現行管理學生的規定大多是由各個學校自行制定的，對學生的影響也最大，與學生權益緊密相關。但由于缺乏對被授權主體的制約，各高校制定的管理規定往往超出法律許可的范圍，違背上位法。
> （三） 完善懲戒程序性規則，做到符合正當程序原則。
> 學校管理不僅要實體上合法，而且要程序合法，要嚴格按照正當程序規則的要求。學校對違規學生作出處罰時,缺乏符合法治精神的正當程序是目前高校訴訟案反映出來的一個較普遍的問題。在學校的管理工作中堅持正當程序原則，是使學校的管理行為公開、公正、公平的基本保證，通過正當程序管理過程，規范權力的運行秩序，使權力的行使遵循符合法治精神的規范步驟和方式，避免管理運行的無序性、偶然性和隨意性，保證管理行為的合法性和高效性。沒有正當程序，受教育者在學校中的機會平等是難以實現的，其合理的請求權、正當的選擇權和合法的知情權就難以得到保障和維護。為此，要改變過去的“重實體、輕程序”的做法，明文規定符合現代法治精神的嚴格程序，如原告的申訴、舉報程序，調查程序；專門委員會聽證并作出處罰前建議的程序，被告辯解和申訴的程序；具體實施處罰的程序等；要規定有效證據的范圍，包括有關物證、證人簽名的證言，有關單位的綜合材料，違紀學生的檢查書等；要引入事前的正式聽證程序，尤其是涉及學生重大權益的處理決定作出前要給學生自我辯護的機會和對有關事實和證據的質認、確認權；要明確處罰通知送達的期限和送達回證期限。
> （四） 完善救濟渠道機制
> 1． 完善學生申訴制度。現有的申訴制度過于簡略、粗要，缺乏可操作性。因此要對現有法規進行細化，明確受懲戒學生的申訴期限、時效和學校受理申訴的機構、申訴條件及學校行政決定的合理期間，保護學生的申訴權落到實處。此外，為了確保申訴的公正性，應考慮建立獨立的中介機構來處理申訴，這個可以借鑒國外的非行政性中介仲裁咨詢性組織，其作用在于對懲戒權的行使的有關糾紛予以調解或仲裁，這一組織的任務是對懲戒權予以區分和定性，在能調解時予以必要的調解，無法調解時或調解不成時進行初步的仲裁，判定雙方是非。
> 2． 把懲戒行為完整納入行政訴訟救濟范圍。司法救濟是規制學校權力，實現學生權利救濟的最有力之手段，是最核心、最后的疏導手段，因此為了最充分的保障學生的受教育權，必須將懲戒行為納入行政訴訟中。首先，應該明確申訴為行政訴訟的前置程序，通過申訴途徑而沒有得到救濟時，才能提起行政訴訟，一來尊重學校的自治性；二來避免司法不必要、不合時宜、過度地介入到高校糾紛中，浪費司法資源。其次，將懲戒行為納入到行政訴訟范圍。對于因受紀律懲戒而被勒令退學和開除學籍的，法律應明文規定學生有權提起行政訴訟，由法院給予司法審查以保障學生受教育權；對于受學籍懲戒的，由于涉及大學教學與學術問題，故凡關于重修、留降級、休學、停學的懲戒，不得提起行政訴訟而應通過行政救濟予以解決。但取消入學資格這一學籍懲戒已改變學生的受教育者身份，故應允許學生有權提起行政訴訟。對因學術標準而不授予畢業證和學位證的，基于學術自治及其專業性，學生也不得提起行政訴訟。
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> 作者：高武平 中南財經政法大學 憲法與行政法專業研究生
