[ 陳衛平 ]——(2005-2-15) / 已閱13729次
吊銷機動車駕駛證存在怪圈
――辨讀《道路交通安全法》第101條第1款
2004年11月上旬，嚴某因涉嫌交通肇事罪被A縣公安局決定取保候審，A縣公安局交警大隊同時上報B市公安局交警支隊，由B市公安局交警支隊對嚴某作出吊銷機動車駕駛證的行政處罰決定。12月初，嚴某不服B市公安局交警支隊的行政處罰決定，向B市公安局申請復議。
這起行政復議案件的事實并不復雜，但行政復議決定的作出卻處于一種進退兩難的狀態，無論是作出維持、還是變更、撤銷等決定都存在值得推敲之處。
一、公安機關交通管理部門在人民法院對犯罪嫌疑人（被處罰人）作出有罪判決前，不能作出吊銷機動車駕駛證的行政處罰決定。
《道路交通安全法》第101條第1款規定，“ 違反道路交通安全法律、法規的規定，發生重大交通事故，構成犯罪的，依法追究刑事責任，并由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證。 ”
由此可見，“違反道路交通安全法律、法規的規定，發生重大交通事故，構成犯罪”是“依法追究刑事責任，并由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證”的必要條件（充分條件在下文論述）。這其中隱含兩個條件關系，其一，“違反道路交通安全法律、法規的規定，發生重大交通事故，構成犯罪” 是“依法追究刑事責任”的必要條件；其二，“違反道路交通安全法律、法規的規定，發生重大交通事故，構成犯罪” 是“由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證”的必要條件。也就是說，公安機關交通管理部門對被處罰人作出吊銷機動車駕駛證的行政處罰必須以被處罰人的行為構成交通肇事罪為前提。
《刑事訴訟法》第12條規定，“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”，即人民法院的判決是確定有罪的必要條件。具體到本案，非經人民法院依法判決，任何人不得確定嚴某的行為構成交通肇事罪。
在人民法院作出有罪判決之前，公安機關不能對嚴某作出吊銷機動車駕駛證的處罰決定，這主要是由該行政處罰的依附性決定的。《道路交通安全法》第101條第1款規定的“依法追究刑事責任，并由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證”。從表面上理解“依法追刑事責任”與“由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證”，二者刑事責任和行政責任是并列的，但因為均以“構成犯罪”為必要條件，必要條件的特征是無之必不然，有之未必然，否定前件則否定后件，行政責任必然地依附于刑事責任。
也許有人將《道路交通安全法》第101條規定的“構成犯罪”與在公安機關偵查階段的“涉嫌犯罪”這兩個概念等同起來，我們認為二者的區別是明顯的，在此不再贅述。
在辦案實踐中，有些民警堅持在偵查階段，公安機關交通管理部門是可以對犯罪嫌疑人作出吊銷機動車駕駛證的行政處罰決定的，主要依據是公安部頒布的《交通事故處理程序規定》第49條，該條是這樣規定的，“對發生重大交通事故構成犯罪，需要吊銷當事人機動車駕駛證的，應當在移送案件之前，由設區的市公安機關交通管理部門作出吊銷機動車駕駛證的處罰決定。公安機關交通管理部門將已扣留的機動車駕駛證標記吊銷，存入交通事故案卷，并將公安交通管理轉遞通知書轉至機動車駕駛證核發地車輛管理所，由機動車駕駛證核發地車輛管理所注銷其機動車駕駛證。對交通肇事逃逸人作出吊銷機動車駕駛證處罰的，由機動車駕駛證核發地車輛管理所將對其終生不得重新取得機動車駕駛證的決定記入全國公安交通管理信息系統備案”。“移送案件之前”的涵義該規章沒有明確規定，但從全文的結構分析，應指公安機關交通管理部門在案件移送人民檢察院起訴前作出吊銷機動車駕駛證的行政處罰決定。這條規定從立法技術上來看是值得商榷的，公安機關交通管理部門以自己無權最終確定的事實為依據對被處罰人進行處罰是明顯不適宜的。如果法院作無罪判決，那么公安機關交通管理部門所作出的吊銷機動車駕駛證的行政處罰將以什么為支撐？“皮之不存，毛將焉附”。
二、被處罰人的行政司法救濟權利是張“空殼”，行政復議、行政訴訟和國家賠償三種救濟途徑均為死胡同。
根據《道路交通安全法》第101條第1款之規定，“違反道路交通安全法律、法規的規定，發生重大交通事故，構成犯罪”不僅是“依法追究刑事責任，并由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證”的必要條件，而且是充分條件。充分條件的特征是有之則必然，無之未必不然，否定后件則否定前件。換句話說，就是要想撤銷、變更吊銷機動車駕駛證的行政處罰決定，必須先要否定被處罰人的行為構成交通肇事罪。
對被處罰人的行為是否構成交通肇事罪進行重新評價，不是行政復議機關的職能，只能由人民法院通過啟動刑事訴訟法規定的審判監督程序來解決，而啟動刑事審判監督程序的權能屬人民法院或經人民檢察院提起抗訴，行政復議機關是無權啟動該程序的。
人民法院是否可以作出撤銷或者變更公安機關交通管理部門作出的吊銷機動車駕駛證行政處罰決定的判決呢？答案同樣是否定的。在行政程序中，人民法院是不能作出撤銷或者變更之判決的。根據《道路交通安全法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》的規定，偵查交通肇事犯罪的公安機關往往與有權作出吊銷機動車駕駛證行政處罰的公安機關交通管理部門不屬同一人民法院地域管轄。如本案中，偵查機關是A縣公安機關，具體部門即是A縣公安局交警大隊，而有權作出吊銷機動車駕駛證行政處罰決定的是B市公安局交警支隊。審判交通肇事犯罪的是A縣人民法院，而受理不服吊銷機動車駕駛證行政處罰行政訴訟案件的是B市公安局交警支隊所在地的基層人民法院。兩個同級人民法院之間，一方不能要求另一方啟動刑事審判監督程序，也不能對另一方已審結的刑事案件進行重新評價。即使是同一人民法院管轄，該法院又采取什么方法以行政訴訟程序去解決刑事訴訟程序問題呢？――只有另行啟動刑事審判監督程序。
被處罰人另一個尋求救濟的途徑是請求國家賠償。基于同樣的理由，必須啟動刑事審判監督程序。
所以，被處罰人被吊銷機動車駕駛證以后，在行政程序中根本不能獲得司法救濟。
（成文倉促，有不妥之處歡迎批評指正）
江蘇省鹽城市公安局法制處 陳衛平 李學高
