[ 杜鋼建 ]——(2001-2-13) / 已閱7803次
政府責任與災害管理
杜鋼建
連年發水,連年鬧災，小災不斷,大災不少。近十年來抗洪救災舉國驚慌的現象持續發生。原因何在？
在現代法制社會，政府對各類自然災害有預測和防范的責任。災害管理屬于社會的基本職能。管理倘若失職，政府應當承擔相應的政治責任、社會責任乃至法律責任。自然災害的發生只要人為要素存在，有關政府機關及其他主體就必須承擔相應的責任。對于可以預見的災害而沒有采取足夠有效的預防措施的，人為
要素就已存在。此類災害就屬于“人災”而非“天災”。至于那些由于人的行為而導致災害的發生或擴大的，就更屬“人災”范疇。像中國近年連年發生的水災，在性質上即屬于“人災”而非“天災”。
今年水災的要因與人的行為相關。洪水等自然現象的發生與人的行為的誘發和促進有聯系的話，就存在相關主體承擔法律責任的問題。由于人為努力的失敗而導致水害或沒有使水害減少到極小限（人為努力應當可以達到限制的程度），就需要探討由誰承擔何種法律責任。與水害相關的法律責任發生在以下場合：由于河水泛濫或堤防破裂，市街地和農田被水淹沒而造成大面積受害。在此種場合下，作為江河堤防等的人為構造物未能有效地安全防止水流溢出，因而產生管理江河水利設施的政府因未能防止水害發生而應承擔的法律責任。就責任主體而言，這里既涉及地方政府，也涉及中央政府。由于地方政府和中央政府都是代表國家的，國家和有關政府及責任者都應承擔相應的法律責任。國家和各級政府及有關主管部門都應有相應的防除災害的法律義務。
在水災等有人為因素存在的災害中，國家應承擔的法律責任是賠償責任。此種賠償責任之所以存在，是由于公有公共設施的設置和管理是國家的職能之一。對于公有公共設施的設置和管理有引欠缺造成的災害，國家當然要承擔賠償責任。今年水災的發生在很大程度上是與堤防設置或流域管理方面的缺陷分不開的。對于此類災害的發生，國家本應承擔國家賠償責任。但由于我國一九九五年一月一日起實施的《國家賠償法》有關賠償的范圍規定不明確，在實際生活中，受害人一般依照民法通則或其他特別法的規定分別向責任管理有關設施的單位請求賠償。《國家賠償法》第三條：“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯人身權之一的，受害人有取得賠償的權利：……（五）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。”《國家賠償法》第四條規定：“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的，受害人有取得賠償的權利。……（四）造成財產損害的其他違法行為。”對于上述這二類“其他違法行為”是否包括行政機關及其工作人員因對公共設施的設置或管理有欠缺而造成人身權和財產權損害的行為問題，法律界有不同看法。一種看法是否定論，認為不包括這種行為，另一種看法是肯定論，認為應當包括此類行為。否定論看法的依據是《關于〈中華人民共和國國家賠償法（草案）的說明〉》。該說明指出，“關于郵電、醫院等國有企業、事業單位，橋梁、道路等國有公共設施，引設置、管理欠缺發生的賠償問題，不屬違法行使職權的問題，不納入國家賠償的范圍。受害人可以依照民法通則等有關規定，向負責管理的企業、事業單位請求賠償。”這是立法者在起草該法時的意思表示。肯定論看法認為，公共設施設置和管理的欠缺可以是由違法行使職權而發生。對于因違法行使職權而發生的欠缺造成的損害，理應納入國家賠償的范圍。筆者贊成肯定論的看法。這次水災表明，許多地方的災害未能得到有效防除是由于違法行使職權造成的。為確保受害人得到有效的賠償，建議盡快修改《國家賠償法》或由全國人大常委會作出解釋，以表明違法行使職權致使公共設施的設置管理發生欠缺而造成損害的，應當納入國家賠償范圍。
所謂違法行使職權包括違反法定程序、超越職權、濫用職權、不履行或拖延履行法定指責等。有法定作為義務而不作為的行為也屬于違法行為。今年發生的水害在很多地方都是由于違法行使職權引起的。在追究國家責任時，不僅要追究因過錯（故意或過失）發生的責任，而且還要堅持“無過錯責任原則”，追究在一定條件下即使行為人無過錯也應承擔的法律責任，而且還要堅持“無過錯責任原則”，追究在一定條件下即使行為人無過錯也應承擔的法律責任。現代法制國家在災害管理方面普遍實行無過錯責任原則。
只要公共設施因設置或管理欠缺在客觀上造成損害的，國家就應當承擔賠償責任。如日本國家賠償法第二條第一項規定：因道路、河川或其他公共營造物之設置或管理有瑕疵，致使他人受損害時，國家或公共團體對此應負賠償責任。韓國國家賠償法第五條也有相同規定。在日本和韓國等國家，對于公共設施的設置
管理瑕疵所造成的損害，不論其設置管理者是否盡到相當注意義務，國家或公共團體都應負賠償責任。我國在水害等災害法方面，也應實行無過錯責任原則。
在災害責任方面，今年許多地方的水災不僅國家應承擔賠償責任，而且有關政府機關及其工作人員也應承擔相應的法律責任。根據《水庫大壩安全管理條例》的有關規定，由于勘測設計失誤，施工質量低劣，調度運用不當，以及濫用職權，玩忽職守，導致大壩事故的，由其所在單位或者上級主管機關對責任人員給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。在庫區內圍墾、在壩體修建碼頭、渠道或者堆放雜物、晾曬糧草，在大壩管理和保護范圍內修建碼頭、魚塘的，均屬違法行為并應追究行政法律責任。根據《防汛條例》的有關規定，玩忽職守或在防汛搶險的緊要關頭臨陣逃脫的，非法扒口決堤或者開閘的，挪用、盜用、貪污防汛或者救災錢款或物質的等行為均應追究法律責任。根據《水法》的有關規定，違反水資源保護法規，擅自修建水工程或者整治河道、航道，擅自向下游增大排泄洪澇量或者阻礙上游洪澇下泄，情節嚴重構成犯罪的，應分別追究刑事責任。根據上述規定，有些行為不僅行為人應當承擔法律責任，而且有關單位、法人或政府機關也應承擔相應的法律責任。尤其應當強調的是，對于政府組織、黨組織、單位或法人的行為造成水害的，應當不僅追究行為人的責任，更要追究組織、單位或法人的法律責任，其中包括賠償責任和刑事責任。
今年的水災還表明，中國中央政府和地方政府的災害管理系統有待進一步加強。在突發性災害發生等危機狀態下的救災決策程序和體制必須大力改革和調整。比如被困內蒙古扎魯特旗的二十三位北京旅客遇險後與當地政府聯系而得不到空中援助等問題表明，危機狀態下政府決策系統的調控能力極為有限。今年洪水高居不退的原因之一是沿江流域植被遭受嚴重破壞，水土流失，河道泥沙淤積、河床加高，使自然湖泊蓄洪抗洪能力減弱。顯然，這與有關政府管理機關在生態環境保護管理方面的嚴重失職是分不開的。加強政府的災管能力必須與加強政府災管法律責任相結合。通過嚴格追究各級政府及其領導人在災管方面方面的法律責任，進一步督促政府機關及其工作人員高度重視災管工作，有效防除災害，確保國民的生命財產安全。許多問題顯示，明明是政府負有不可推諉的責任，某些宣傳報道反要受害者對致害責任者感恩戴德。
加強政府官員及全社會在災管方面的知識和公民權利保障意識，也是健全政府災管責任制度的前提和基礎。
