[ 王春暉 ]——(2005-2-22) / 已閱22158次
電信網間互聯的刑事法律責任
——解析“最高人民法院審理破壞公用電信設施刑事案件的司法解釋”
王春暉
引言：
中國電信業在打破壟斷、引入競爭、產業重組后，一個多元化競爭的電信市場結構已經形成。應該認識到，電信市場的競爭是電信業務的經營者為了追求和實現自身經濟利益最大化而進行的技術的、經濟的和社會的角逐過程。由于電信市場競爭機制的引入，引起了電信技術的創新和組織的變革，通信質量和服務水平有了普遍的提升，有力地促進了中國電信服務業的發展。然而，當我們對中國電信業的發展感到欣慰的時候，我們也看到我國的電信市場存在著違背公平、平等、誠實信用和違反社會公認的商業道德的惡性競爭。筆者認為，電信市場的惡性競爭，突出的表現在破壞電信網間互聯的違法行為上。為此，信息產業部先后依法出臺了一系列規制電信網間互聯的規定或辦法，諸如《公用電信網間互聯管理規定》、《電信網間互聯爭議處理辦法》、《公用電信網間互聯互通質量監督管理辦法》，以及一些相應的規范性文件。但僅憑行政規章和文件規定的行政手段已經難以進行有效控制目前發生的惡性案件。而現行《刑法》對有關破壞公用電信設施的犯罪規定極為簡單和原則，特別是對采取修改軟件、數據等技術手段破壞電信網間互聯互通的行為，《刑法》根本未予考慮。所以，對破壞電信網間互聯的刑事犯罪作出審判方面的司法解釋，已成當務之急。
最高人民法院《關于審理破壞公用電信設施刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）的及時出臺，對打擊破壞電信網間互聯的違法犯罪行為，將起到巨大的震懾作用。下面就最高人民法院的《解釋》作如下解析：
一、關于破壞電信網間互聯的成因與《解釋》出臺的背景
自電信業引入競爭以來，網間互聯互通問題日益尖銳，不論在移動網絡之間、固網之間還是移動網絡與固網之間不斷出現“聯而不通、通而不暢、暢而不久”的互聯互通問題，性質惡劣的阻斷互聯互通的事件不斷出現。縱觀近幾年發生的互聯互通中的惡性事件，有些事件已經不是行政法律或民事法律調整的范疇了，例如有些地區的電信業務經營者以攔截過網呼叫、擅自封閉局向等手段人為地中斷電信網間通信，有些地區的電信經營者竟然用刀或鋸，截斷對方正在使用中的通信電（光）纜。這些無視國家法律、法規的行為，嚴重地擾亂了電信市場秩序，產生了嚴重的社會危害性，侵犯了不特定多數人的權利。據統計，1998年至2004年，僅上報到信息產業部的互聯互通惡性案件已達540多起，至少影響到了1億人次的用戶使用，造成10億元的直接損失和20億元的間接損失。 事實上，破壞電信網間互聯互通的現象已經嚴重的影響了我國電信業的健康發展，不僅損害了其他電信經營者的利益，也損害了電信消費者的利益，更重要的是破壞了良性發展的電信市場競爭秩序，已經危及到了社會公共的安全。為此，2003年7月國務院辦公廳轉發了信息產業部、國家發展改革委、財政部、監察部、中組部、國資委《關于進一步加強電信市場監管工作的意見》（下稱“國辦文件”）。國辦文件強調，解決電信市場秩序方面存在的突出問題，需要從法律、經濟、技術、行政等方面進行綜合治理，標本兼治。有人把國辦文件比喻為“高壓電”。可事實證明并非如此，就是在國辦文件出臺后，依然有人敢冒天下大不韙，去碰“高壓電”。例如2004年3月20日發生在山西朔州的用挖掘機對朔州電信分公司的桿路和光纜進行破壞的嚴重事件。
為何互聯互通的惡性事件屢禁不止？原因究竟何在？筆者認為，我國現有法律、法規和規章對有關阻礙和破壞互聯互通的行為，只是采用行政手段加以救濟和懲罰。懲罰也只設置了行為罰財產罰和行為罰，沒有設置人身罰。而且，我國的《電信條例》對違反互聯互通所設置的財產罰只有5萬元以上，50萬元以下，罰款太輕，違法者付出的成本太低。實際上，我國電信立法對違反互聯互通行為的處罰力度，普遍低于世界其他國家和地區。如我國香港規定最高罰款金額可達到1000萬港元，或一筆不超過被處罰人作出該違反行為的期間在有關電信市場的營業額的10％的罰款，兩者以較高者為準；我國臺灣地區規定罰款的最高金額為500萬臺幣，處罰種類包括罰款、停止其營業的一部分或全部或廢止其特許或許可；德國規定任何人有意或無意地違反管理機構制訂的關于網間互聯的可強制實施的管理命令，將依照行政強制法處以不超過100萬德國馬克的罰金。
我國《電信條例》對違反網間互聯法規所設置的行為罰是“情節嚴重的，責令停業整頓” ,即：通信行政主管機關責令違反網間互聯的當事方停止生產和經營活動的處罰。如此的行為罰，對于主導的電信運營商來講，實質上是一種虛設，實踐中不可能實施。為此，筆者在2003年3月就建議在《電信法》立法中應增加對違反網間互聯的當事方財產罰的數額；在行為罰方面應以限制違反網間互聯的當事方的業務或停止其新業務經營的處罰為主；特別提出了法律在人身罰方面必須有所作為。 因為只有設立對破壞網間互聯行為人的人身罰，才有真正的震懾作用。
事實上，電信網間互聯互通問題不僅僅只存在于中國的電信業，只要是競爭性的電信市場，都會遇到這一問題。對此，世界各國（地區）都通過電信法或其他相關法律對互聯互通問題予以重點規范。但是真正能奏效的是依法設立人身罰，特別是設定行為人的刑事責任。如韓國、日本分別在2001年和2002年修改了其電信法，修改后的電信法不僅加大了對妨礙互聯互通行為的行政處罰力度，而且直接規定了刑事責任。日本電信法對通信從業者違反主管部門有關訂立或修改互聯互通協議命令的行為、違反規定訂立或修改互聯互通協議的行為、第一類電信運營商對提供的單項連接業務的通信量和回路數目沒有記錄或進行虛假記錄的行為、沒有公開經批準的互聯協議條款的行為、沒有公布互聯資費的行為都規定了刑事責任。
為了切實懲罰破壞電信網間互聯互通的違法犯罪行為，信息產業部于2003年4月向最高人民法院發出了《關于提請對破壞電信網間互聯互通的刑事法律責任進行司法解釋的函》，建議對破壞電信網間互聯互通行為承擔刑事責任進行司法解釋。該函引起最高人民法院、全國人大法工委等有關部門的高度重視。2003年7月以來，最高人民法院進行了廣泛的調研和征求相關部門的意見，并形成了互聯互通刑事司法解釋（征求意見稿）。2003年8月5日，最高人民法院在成都召開關于審理破壞公用電信設施及電信網間互聯互通刑事案件司法解釋工作座談會。會上，最高人民法院刑事處馬東處長在介紹“最高人民法院關于審理破壞公用電信設施及電信網間互聯互通刑事案件具體應用法律若干問題的解釋”時指出，隨著我國電信事業的發展和電信體制改革的深入，電信市場已出現多家競爭的局面，由于受利益驅動，目前破壞公用電信設施和電信網間互聯互通的問題大量出現，已經難以用行政手段來加以調控，因此，最高人民法院制訂的“關于審理破壞公用電信設施及電信網間互聯互通刑事案件具體應用法律若干問題的解釋”，目的就是為了在法院審理相關案件時進行定性量刑。
2004年5月28日，最高人民法院召集了由全國人大法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、信息產業部、公安部等部門的有關專家參加的互聯互通刑事司法解釋座談會。我國著名刑事法學專家王作富、儲槐植、陳興良、阮齊林、陳澤憲、張明楷對司法解釋（征求意見稿）中的一些法律問題進行了論證。2004年8月26日最高人民法院審判委員會第1322次會議上正式通過了《解釋》，并于2004年12月30正式公布，2005年1月11日起實施。
筆者認為，《解釋》將對打擊破壞電信網間互聯的犯罪行為具有重要現實意義，是真正的高壓電。
二、關于司法解釋的效力
司法解釋屬法律解釋的一種 ，是國家最高司法機關在適用法律、法規的過程中，對如何具體應用法律、法規的問題所作的解釋。 在司法實踐中，司法解釋主要有三類，第一類是最高人民法院對于審判工作中如何具體應用法律的問題所作的審判解釋；第二類是最高人民檢察院對于檢察工作中的如何具體應用法律的問題所作的檢察解釋；第三類是最高人民法院和最高人民檢察院對具體應用法律的共性問題所作的聯合解釋。本文涉及的《解釋》屬最高人民法院的審判解釋。司法解釋是我國法律解釋的重要內容，它在法學實踐和法學理論發展中發揮著不可低估的作用。應該指出，司法解釋是在法律存在漏洞和法律規定的比較原則和籠統的情況下，對法律的補充，具有填補漏洞的作用。法律漏洞的產生主要基于三個原因：一是立法者對所涉案型未予考慮或考慮得不夠周詳；二是社會現象和科技發展的日新月異，現行環境及其價值判斷不斷的發生變化，特別是技術進步帶來的變化，使原有法律規定對現實不相適應；三是立法者對于認識不成熟的問題不做規定，而有意讓最高司法機關來逐步完成。根據我國《立法法》的規定，法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會，最高司法機關可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。
在我國，司法解釋已成為保障法律正確適用的重要手段，是司法經驗的高度結晶，具有法律效力。同時司法解釋也成為了我國重要法律淵源，并在我國法律體系中占據著十分重要的地位。
三、《解釋》就破壞網間互聯行為對刑法條文的擴充
根據《解釋》第一條規定，采用截斷通信線路、損毀通信設備或者刪除、修改、增加電信網計算機信息系統中存儲、處理或者傳輸的數據和應用程序等手段，故意破壞正在使用的公用電信設施，屬于刑法第一百二十四條規定的“危害公共安全”，依照刑法第一百二十四條第一款規定，以破壞公用電信設施罪處三年以上七年以下有期徒刑。《解釋》采用列舉加綜合的方式，列舉了五種破壞公用電信設施罪的情形，其中一條為兜底條款。這五類情形為別是：（一）造成火警、匪警、醫療急救、交通事故報警、救災、搶險、防汛等通信中斷或者嚴重障礙，并因此貽誤救助、救治、救災、搶險等，致使人員死亡一人、重傷三人以上或者造成財產損失三十萬元以上的；（二）造成二千以上不滿一萬用戶通信中斷一小時以上，或者一萬以上用戶通信中斷不滿一小時的；（三）在一個本地網范圍內，網間通信全阻、關口局至某一局向全部中斷或網間某一業務全部中斷不滿二小時或者直接影響范圍不滿五萬（用戶×小時）的；（四）造成網間通信嚴重障礙，一日內累計二小時以上不滿十二小時的；（五）其他危害公共安全的情形。
上述內容是《解釋》是對《刑法》第一百二十四條的擴充，屬法律解釋中的擴充解釋。擴充解釋是指當法律條文的字面過于狹窄，不足以表現立法意圖、體現社會需要時，對法律條文所作的寬于其文字含義的解釋。 《刑法》第一百二十四條第一款規定：“破壞廣播電視設施、公用電信設施，危害公共安全的，處三年以上七年以下有期徒刑；造成嚴重后果的，處七年以上有期徒刑。”顯然，刑法第一百二十四條第一款規定了兩個罪，一個是破壞廣播電視設施罪；另一個才是破壞公用電信設施。其中“破壞公用電信設施”所使用的文字過于狹窄，根本不能表明刑法的真實意義，不能鑒定破壞電信網間互聯的具體行為，必須擴張其意義，使其符合刑法的真實意義。另外，刑法第一百二十四條第一款中的“造成嚴重后果”，更是沒有任何依據和標準。因此，對“破壞公用電信設施”進行擴充性司法解釋已成當務之急。
《解釋》規定，對于采用刪除、修改、增加電信網計算機信息系統中存儲、處理或者傳輸的數據和應用程序等手段，阻礙或者破壞電信網間互聯互通的行為，適用刑法第一百二十四條規定，以破壞公用電信設施罪定罪處罰。對此，學術界和司法界存在著不同認識，普遍認為破壞電信設施是一種物理性破壞。筆者認為故意破壞正在使用的公用電信設施，不能簡單的理解為僅僅是一種狹義的物理性破壞。這里的電信設施應該從廣義的角度去理解。事實上，與網間互聯有關的公用電信設施應該包括兩大部分，一是硬體部分，如光端機、交換機、管道、桿路、光纖以及線纜引入口及槽道等；另一類是軟體部分，如電子數據、應用程序，以及與互聯有關的網絡組織、信令方式、同步方式等。而電信設施中的交換機等設備本身包含技術數據、技術規范、應用程序等。在近幾年所發生的互聯互通的惡性案件中，除了砍電纜、鋸鐵塔等物理性破壞之外，更普遍的情況是在通信軟件上做手腳或者惡意修改信令，對競爭對手經營的電信業務進行各種形式的限呼、攔截，造成了網間接通率偏低甚至完全中斷。因此，最高人民法院認為，采用刪除、修改、增加電信網計算機系統中存儲、處理或者傳輸的數據和應用程序等手段，雖然并沒有對正在使用的公用電信設施本身造成物理性損壞，但是，對于正在使用的公用電信設施的功能性卻造成了實際的損壞，客觀上導致了正在使用的公用電信設施無法正常運行和工作，其直接危害結果是危害了公共安全，應當認定屬于刑法第一百二十四條規定的“破壞公用電信設施”。 如果行為人構成《解釋》第一條中規定的五種情形的任何一種，均應以破壞公用電信設施罪定罪處罰。
筆者認為最高人民法院《解釋》第一條的規定沒有任意擴大刑法條文的范圍，而是更好地實現了刑法第一百二十四條法律條文未能包含的立法意圖，是在刑法的立法意圖、刑法的目的和刑法的基本原則基礎上作出的擴充解釋。
四、關于“造成嚴重后果”的量刑與認定標準
《刑法》第一百二十四條關于“造成嚴重后果的，處七年以上有期徒刑”的規定，是作為法定刑升格的條件。《刑法》有關破壞公用電信設施罪的法定刑是“三年以上七年以下有期徒刑”，如果有“嚴重后果”的情形，將在法定刑以上進行量刑，即：處七年以上有期徒刑。我國《刑法》分則通常使用“造成嚴重后果”、“情節嚴重”和“情節特別嚴重”的規定作為法定刑升格的條件。實踐中，這類法定刑升格的規定存在著一定的缺陷，突出地表現在放棄了對具體情節的描述，而以“造成嚴重后果”、“情節嚴重”或“情節特別嚴重”進行概括，使得刑法的適用具有不確定性。
實際上，所謂嚴重后果，不限于致人重傷、死亡或者使公私財產遭受重大損失。應結合破壞電信設施罪的特點，綜合案件情節，如破壞的電信設施的性質、嚴重程度，通信中斷的性質、時間長短、影響面以及直接造成的危害結果等，全面考慮確定。但作為法定刑升格的條件，一定要有量化的標準，否則就失去了法律規則的嚴肅性。為此，《解釋》第二條對《刑法》第一百二十四條關于“嚴重后果”作了列舉式加綜合式的描述性規定，較好地解決了法定刑升格量刑的具體標準問題，使《刑法》第一百二十四條的適用有了較大的安定性，解決了刑法適用的不確定性，同時也限制了法官在審判破壞電信設施罪時的自由裁量權。《解釋》列舉了五類“嚴重后果”的情形，其中第五類為兜底條款。這五類“嚴重后果”的情形分別是：（一）造成火警、匪警、醫療急救、交通事故報警、救災、搶險、防汛等通信中斷或者嚴重障礙，并因此貽誤救助、救治、救災、搶險等，致使人員死亡二人以上、重傷六人以上或者造成財產損失六十萬元以上的；（二）造成一萬以上用戶通信中斷一小時以上的；（三）在一個本地網范圍內，網間通信全阻、關口局至某一局向全部中斷或網間某一業務全部中斷二小時以上或者直接影響范圍五萬（用戶×小時）以上的；（四）造成網間通信嚴重障礙，一日內累計十二小時以上的；（五）造成其他嚴重后果的。
實際上，上述關于破壞網間互聯法定刑升格條件的認定標準，主要是源于國家電信行業主管部門制定的有關規范或標準。例如，信息產業部頒布的《公用電信網間互聯互通質量監督管理辦法》中規定了公用電信網間技術故障按照嚴重程度分為障礙、嚴重障礙、事故和重大事故。其中重大事故是指符合下列條件之一的情況：（一）在一個本地網范圍內，網間通信全阻、關口局至某一局向全部中斷或網間某一業務全部中斷，歷時超過一小時（用戶數無法統計時）； （二）在一個本地網范圍內，網間通信全阻、關口局至某一局向全部中斷或網間某一業務全部中斷，直接影響范圍十萬（用戶×小時）以上；（三）發生網間通信嚴重障礙，一日內累計十二小時以上（用戶數無法統計時）；（四）發生網間通信嚴重障礙，一日內累計直接影響范圍十萬（用戶×小時）以上。
應該特別提醒注意的是，《解釋》第五條明確規定了人民法院在審理破壞公用電信設施犯罪時，對有關公用電信設施的范圍、用戶數、通信中斷和嚴重障礙的標準和時間長度等事實的認定，將依據和參照國家電信行業主管部門的有關規定執行。因此，電信業務經營者必須嚴格遵守電信行業主管部門制定的網間互聯的規范或標準。
五、關于破壞公用電信設施罪的構成要件
破壞公用電信設施罪（下稱“本罪”），是指故意破壞正在使用中的公用電信設施，危害公共安全的行為。這是一種以公用電信設施為特定破壞對象的危害公共安全罪。下面對本罪的客體要件、客觀要件、主體要件和主觀要件進行解析：
1、本罪的客觀要件
本罪所侵犯的客體是通信方面的公共安全。犯罪對象是正在使用中的公用電信通信設施，包括公用電信交換設施、通信線路如架空線路、埋設線路、無線通信網、移動通信基站，以及電信網計算機信息系統中存儲、處理或者傳輸的數據和應用程序等等。應該明確指出，本罪的犯罪對象是正在使用中的公用電信通信設施，且侵犯的客體是公共安全。《解釋》第三條規定： 故意破壞正在使用的公用電信設施尚未危害公共安全，或者故意毀壞尚未投入使用的公用電信設施，造成財物損失，構成犯罪的，依照刑法第二百七十五條規定，以故意毀壞財物罪定罪處罰。
筆者對《解釋》第三條的部分內容有不同看法，首先，故意毀壞尚未投入使用的公用電信設施，不構成破壞公用電信設施罪，以及盜竊公用電信設施價值數額不大，但是構成危害公共安全犯罪的，仍構成破壞公用電信設施罪的規定，符合刑法的立法精神。因為，只有對正在使用中的電信設施進行破壞，才可能給公共安全帶來危害。其次，《解釋》第三條規定：故意破壞正在使用的公用電信設施尚未危害公共安全，造成財物損失，構成犯罪的，依照刑法第二百七十五條規定，以故意毀壞財物罪定罪處罰。對此，筆者認為有悖刑法的立法精神。道理很簡單，危害公共安全犯罪屬于一種危險犯，根據我國《刑法》的立法精神，并不要求發生實際的危害后果。只要行為人實施了危及公共安全的行為，無論造成實際損害結果或雖未造成實際損害結果，但足以造成嚴重后果的，均構成危害公共安全犯罪。因此，除了法律明文規定的過失危害公共安全的行為，必須以造成嚴重后果為犯罪成立的必要要件以外，故意的行為即使尚未構成嚴重后果，但只要造成足以危害公共安全的危險狀態，就構成犯罪。 當然，如行為人破壞的雖屬電信設施，但僅屬于一般性的電信服務設施，如賓館、單位內部的電信設施，城鎮中的公用電話亭以及一般的居民家庭電話等等，都不屬于本罪的犯罪對象對象。對之進行破壞的，構成犯罪的，應以他罪如故意毀壞財物罪等論處。
2、客觀要件
本罪在客觀方面表現為破壞公用電信設施，足以危害公共安全的行為。破壞方法多種多樣，如拆卸或毀壞公用電信設施重要部件，砸毀電信設備，偷割、截斷電（光）纜，毀壞桿路、管道（孔），故意違反電信服務規范使通信無法正常進行，或者刪除、修改、增加電信網計算機信息系統中存儲、處理或者傳輸的數據和應用程序等。
構成本罪，只須在客觀上實施破壞公用電信設施的行為，并足以危害公共安全，無論是否造成嚴重后果，均可成立。這里危害公共安全，一般是指通信設施因遭受破壞失去原有功能，以致造成公共電信不能正常進行。已經造成或可能造成不特定多數的單位和個人無法正常進話音或數據通信活動的，或由此可能引起其他嚴重后果的，均應構成本罪。
3、主體要件
本罪主體既有一般主體，又有特殊主體。也就是說，可以是普通公民，也可以是專門從事電信通信業務的人員。凡已滿16周歲，具有辯認控制能力的人，均能成為本罪的主體。應該指出的是，這里的犯罪主體應當是指自然人，不包括單位。
實踐中，一些故意破壞電信網間互聯行為的惡性案件，主要是由電信運營商的主要領導或主管人員基于惡性競爭目的而組織、策劃或指使有關人員實施的。為此，《解釋》第四條規定， 指使、組織、教唆他人實施本解釋規定的故意犯罪行為的，按照共犯定罪處罰。因此，有些領導或主管雖沒有直接參加破壞電信網間互聯的行為，但由于組織、領導或教唆他人實行了犯罪，仍構成犯罪，將以共同犯罪論處。如果行為人在共同犯罪中起組織、領導作用的，將作為共同犯罪中的主犯定罪量刑，按照其所參與的或組織、指揮的全部犯罪處罰。
4、主觀要件
《解釋》中規定的構成破壞公用電信設施罪，在主觀方面表現為故意，包括直接故意和間接故意。直接故意表現為，行為人明知其破壞電信設施的行為必然或可能發生危害公共通信的安全，并且希望這種危害結果發生的心理態度；間接故意表現為，行為人明知自己的行為可能發生危害公共通信的安全，并且放任這種結果發生的心理態度。實施本罪的動機可以是多種多樣，但破壞網間互聯的動機基本上是出于不正當競爭。當然，動機如何均不影響本罪的成立。
結束語：
最高人民法院的《解釋》是通信司法經驗的高度結晶，具有法律效力，各電信業務的經營者必須給與高度重視和尊重，認真學習與領會，并努力在實際工作中加以貫徹。筆者衷心希望各電信業務的經營者教育自己的員工：遵守規則、公平競爭、依法經營、遠離犯罪。
參考文獻
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