[ 何艷芳 ]——(2005-3-2) / 已閱14692次
審判委員會制度之革新探析
何艷芳* 余茂玉**
（西北政法學院，陜西西安，710063）
【摘 要】審判委員會是我國各級人民法院內部的最高審判組織，它在司法實踐中發揮著積極的作用，但基于制度設計和程序運作中存在的不足之處，其已經成為我國審判方式改革的“瓶頸”，本文擬從實踐的層面分析其存在的問題并提出完善的革新設想。
【關鍵詞】審判委員會 討論案件 革新設想
Analyzing on innovation of the Institution of Adjudication Committee
HE Yan-fang YU Mao-yu
(Northwest University of Political Science and Law，xi’an shaanxi，710063)
Abstract: Adjudication Committee is the supreme internal trial Organization in the people’s courts,it shows active role in judicial practice. But just owing to the problem of the institution design and operation procedure,it has been ”the neck of bottle” in the reform of the mode of trial. The article intends to analyze the problem of the institution from the angle of practice,and proposes the perfect conception of innovation.
Keywords: Adjudication Committee;discuss case;the conception of innovation
《人民法院組織法》第11條規定：“各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會（以下簡稱“審委會”）的任務是總結審判經驗，討論重大或疑難案件和其他有關審判工作的問題。”審委會作為我國司法制度的重要組成部分，在保證各級人民法院的審判質量，發揮審判人員的集體智慧，實行審判民主，加強執法監督，曾起過積極作用。但近年來，隨著審判方式改革的逐步推進，審委會作為“瓶頸”的負面效應漸趨顯現，從而受到了法學理論界和司法實踐界的廣泛質疑。我們以為，應當在當前國情的基礎上對一項制度的合理性和正當性加以分析，而不能簡單地否定或者肯定，并且主張在反思其存在的問題的基礎之上，改進完善審委會制度，從而將其功能充分發揮。在此指導思想之下，我們撰寫拙文，以陳管見。
一、審判委員會制度運作中存在的問題
應該說，程序公正是個永恒的話題。目前，審委會的運作程序中存在的問題是我國審委會制度所存在的最為根本的缺陷，這種斷言主要是基于審委會討論案件的程序缺乏公正性，具體表現在它違反了一些基本訴訟制度或訴訟原則，也表現在它的許多工作制度主要源自于習慣，缺乏理性分析。我們將從以下幾個方面對審委會制度進行分析：
1、違背了審判公開和直接審理原則。我國憲法第125條規定：“人民法院審理案件，除法律規定的特別情況外，一律公開進行。”但是，審委會討論案件是秘密進行的，討論時除了匯報人和必要的記錄人員外，其他人是不準進入會議室的，更不用說旁聽、報道，很顯然這是與審判公開原則相矛盾的。此外，審委會討論案件時訴訟當事人并不在場，一般不展示證據，審委會委員亦不直接聽取當事人的陳述和辯論、辯護，僅僅是聽取案件承辦人的匯報和根據案件承辦人所寫的案情報告來作出判決。這又和直接言詞原則的相悖，對準確判斷、分析證據，查明案件事實顯然是不利的。（1） 因為直接審理的意義就在于，它創造了一種對立雙方進行平等論證、抗辯和說服的環境，保證對立雙方的攻擊、防御活動對裁判結果的制約和影響的機會對等，直接審理還有助于審委會委員直接運用自己的五官對證據的證明力作出判斷，促使他們減少預斷和偏見。審判公開和直接審理原則均是程序公正的重要內容，現有審委會制度對二原則的直接影響了程序公正的實現，因此應當在完善審委會的具體制度時應考慮充分體現二原則。
2、回避制度未能有效貫徹。設立回避制度旨在從審判主體中立性的層面確保審判的公正性，審判中立性更為注重訴訟程序結構內部來確保案件的公正審理，也即法官應當與案件本身以及當事人雙方及訴訟代理人無關聯而保持中立的訴訟地位，也就是雙方當事人保持同等的訴訟距離。（2） 從這種意義上說，審委會委員在必要的情況下予以回避，排除偏見，從而保證訴訟的公正性。司法實踐中，依據三大訴訟法和《最高人民法院關于審判人員嚴格執行回避制度的若干規定》一些應當回避的委員不自行回避，當事人又無法申請回避，因為案件在審委會討論之前，一般并不先期公布審委會委員名單，對當事人是相對保密的，而對當事人公開的合議庭卻并不享有真正的裁判權。實踐中，審委會委員不回避的現象降低了當事人對司法程序和審委會委員的信賴度，使得回避制度對審委會委員形同虛設，亟待具體落實。
3、割裂了審理權和裁判權，出現“審而不判”和“判而不審”。審委會討論決定案件，審理者是合議庭或獨任審判員（有些地方將獨任審理的案件也提交審委會討論，（3） 此舉值得懷疑，具體理由我們在下文中將要論及），判決者則是審委會，造成審、判分離，合議庭“審而不判”，審委會則是“判而不審”、“不審而判”。有人將此種狀況比喻為“看病的醫生無權開處方，開處方的醫生卻不看病”。這類現象嚴重影響了法官的積極性和創新精神，而且會從實質上影響到審判的質量。
4、抵御外部壓力的作用有限。在我國司法實踐中的確存在著“案件一進門，各方都托人”的情況，法官承受的外部壓力的確很大，這種壓力事實上在不斷地給法官施壓，當這種壓力達到極限后，就會使其“崩潰”，從而置公平、正義于不顧，徇私枉法。所以從實踐意義上來說，為法官設置一個“抗壓”的機構能夠幫助其抵御外部壓力和誘惑，但這種作用還是十分有限的。賀衛方先生認為，審委會的存在不僅不能成為抵御外部壓力的屏障，相反，它完全可以成為外部壓力進入法院的最便利的入境通道。我們總是想著讓普通法官向干預他的人說：“這個案件是要上審判委員會的，我作不了主。”為什么不能換個思路，建立這樣一種制度，讓院長們“無奈地”對試圖干預他們的人說：“我實在是心有余而力不足，具體案件如何處理我作不了主，我沒有權力干涉法官辦案。”（4）
5、不利于錯案責任追究制的落實。審委會制度由于存在較多問題，很難確保案件的質量，一旦出現此類案件被認定為錯案的情形，則很難追究審委會委員個人的責任。基于審委會討論的案件，合議庭并未實際裁判，若由合議庭成員承擔責任，似顯不太公平。從理論上說來說應由審委會集體承擔責任，因為審委會討論案件實行民主集中制，集體負責。 但在司法實踐中，所謂集體負責實際上是往往無人負責。如果出現錯案，無法追究個人責任，至多在自我批評會上，說一聲“我也是有責任的”就可完事。這就使得個別執法者有徇私枉法的可乘之機。
6、審委會職能未能得到有效發揮，法律規定的任務有待進一步落實。目前， 我國各地審委會大多把主要精力放在了個案研究、案件討論上，而在總結經驗、指導實踐、開展宏觀調查研究等方面顯得極為不足。尤其是在司法實踐中，很多地方法院都是將審委會作為“工具”對待的，較為現實地重視個案討論，而不宏觀、長遠地發揮審委會的職能。
二、革新設想
在考察了我國審委會制度運作中存在的諸多問題之后，我們擬從組織構成、工作規則以及審委會委員良知等角度入手提出如下改進設想：
（一）優化審委會的組織構成
優化審委會的組織構成，是實現審委會公正、高效的前提條件。在審委會人員的組成上，要改變那種論資排輩，且要摒棄那種與行政級別掛鉤的狀況。在目前，我們可以考慮將審委會組成人員分為若干個層次，例如可分為：（1）常設委員。由院長、副院長、研究室主任擔任，參與對所有提交案件的討論。（2）專職委員。從本院選任若干名精通一門或多門法律的審判人員擔任，參與其所精通的一個或幾個方面的案件的討論。（3）專家咨詢委員會。從有關院校、科研機構、專業部門聘請通曉法律或其它與法院審判業務相關的專家、學者若干名。專家咨詢委員會及其成員提出咨詢意見或參考審判方案，供法院審理時考量。這其實在北京、上海等地早已自覺為之，并總結了許多成功的經驗。（5） （4）常務辦事機構。可設立秘書一名或由研究室指定一成員負責處理審委會的日常事務。這在司法實踐中已有較多法院在自行制定的內部制度上體現出來。如：北京一中院審委會工作規則（6） 第四章第14條就規定：“審判委員會設秘書一人，負責處理審判委員會的日常事務，并擔任會議記錄工作”；福建莆田市秀嶼區法院審委會工作規則（7） 第四章第24條規定：“審判委員會的辦事機構為本院研究室。審判委員會的日常活動由研究室負責作出安排”。
（二）完善審委會的工作程序和工作制度
姑且不論制度本身設立的合理與否，制度的運作是制度能否實現其設立鑒于審委會運作方式的不規范，我們認為應從以下幾個方面完善審委會的運作程序和工作制度。
1、自行制定審委會工作規范。各級法院應依照相關法律規定，并結合司法實踐自行制定出審委會工作規范，健全具體的辦事機構，處理日常事務，使審委會的工作得以具體落實，明確其權利和義務，做到有章可循和良性運作。
2、確立回避告知制度并完善回避決定程序。針對前面提及的回避制度對審委會委員形同虛設的狀況，應當建立完善的回避告知和決定程序。依據《最高人民法院關于審判人員嚴格執行回避制度的若干規定》，凡是應當提交審委會討論的案件，先期公布審委會委員名單，保證當事人行使申請回避的權利。無論審委會以何種形式涉入案件的審判，合議庭都應當事前向當事人宣布本院審委會的組成人員，告知其有申請回避的權利，這樣做避免了當事人申請回避權利無法行使的缺陷，保障了當事人的訴訟權利。各級法院應當制定具體的告知規則并形成完善的決定程序。
3、完善審委會討論案件的“準入”制度。我國現行法律規定，重大疑難案件應由審委會討論決定。但是對何為重大疑難案件又沒有一個明確的標準。某個案件應否由審委會討論決定，隨意性很大，從而造成審委會討論案件過多過濫、負擔過重。解決這一問題，我們認為應用法律明確界定審委會的受案范圍。如何界定，我們傾向于先概括后列舉式。即首先通過司法解釋對何為疑難復雜案件，作定義性的闡述，而后用列舉方式，列出若干目前屬于審委會受案范圍的重大疑難案件，最后用一彈性條款兜底。
4、審委會討論案件僅限于合議庭審理案件，并實行部分案件的審委會聽審制度。就合議庭審理的案件而言，如果合議庭合議認為疑難、復雜，則可提交審委會討論決定。我們以為，如果合議庭在對案件進行初步審查后，認為是可能提交審委會討論的重大疑難案件，在開庭審理時可要求審委會委員到庭旁聽，從而直接聽取當事人的陳述和辯論，以消除審判分離的缺陷，此舉有助于抑制審委會流弊，以促進司法公開和公正。這種制度已有部分地方法院開始了有益的嘗試。（8） 聽審制度能夠在一定程度上解決前面所述審委會制度違反審判公開和直接審理原則的問題。但如果案件是在合議庭開庭審理后，評議之時才認為需提交審委會的，這時就要求全體合議庭成員共同認真做好向審委會的案件匯報工作，寫出高質量的審理報告，詳細敘述清楚案件的事實、證據、雙方爭議的焦點，合議庭的意見分歧等。審委會通過對審理報告的認真審閱來了解案情和審查合議庭的審判活動，并在此基礎上做出決定。
關于獨任審理的案件是否可以提交審委會討論的問題。我們以為，獨任審理的案件一律不得提交審委會討論。從民事案件的角度看，依據《民事訴訟法》第40條第2款規定的獨任審理針對的是適用簡易程序的案件，而依據第142條適用簡易程序的是“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大”的簡單民事案件。既然屬于簡單的民事案件自然不屬于審委會討論決定的案件范圍，但較為普遍的現象是，很多地方法院對部分獨任審理的案件也進行討論，這是與立法宗旨相違背的。事實上，如果獨任審理的民事案件如果在審理之時發現其并不“簡單”，則可以依據司法解釋轉為普通程序，組成合議庭進行審理，這時如果認為確實屬于疑難、復雜案件則可以提交審委會討論。從刑事案件的角度看，依據《刑事訴訟法》第149條，刑事案件只有由合議庭審理的疑難、復雜、重大的案件方可提交審委會討論，這就排除了按照簡易程序，由審判員獨任審理的刑事案件可以提交審委會討論的可能性。對行政訴訟案件，由于《行政訴訟法》第46條規定，審理行政案件應當組成合議庭審理，所以不會發生獨任審理的情況，自然就不屬此問題探討范圍，況且行政案件多涉及到法院與行政機關的關系，因此“絕大多數行政案件都會進入審判委員會”。（9） 事實上，獨任審理的案件無論是民事還是刑事案件，如果在審前程序中發現案件疑難、復雜或者重大均可直接確定由合議庭審理，從而取得提交審委會討論的條件。如果在開庭審理階段發現案件不屬簡單案件，需提交審委會討論，則應依法轉為合議庭審理并經合議后可提交審委會討論。所以司法實踐中，各級法院不應違背兩大訴訟法的規定，直接將獨任審理的案件提交審委會討論。
5、案件呈報制度應做到有章可循。針對司法實踐中匯報敷衍和傾向性匯報的現象，應當確立一套匯報制度，承辦人員應當書寫詳細的匯報材料，而非僅限于合議庭傾向認定的部分，不得按照自己的意見任意增刪案件事實，誤導審委會委員。即使是傾向性意見部分應闡述清楚依據和理由。為確保匯報時委員能夠“吃透”案件，要求委員應在討論前閱卷，從而提高討論效果，當然這前提是審委會討論的案件數量盡量減少。
應當對提交審判委員會討論的案件審理報告進行規范化，如對其主要內容就必須要做到條理清晰、詳略得當、有理有據并且要做到一目了然，具體應當包括：案件來源；當事人基本情況；對案件事實的敘述； 案件的性質，訴訟當事人爭議的焦點、法律關系；合議庭認定的事實及證據； 合議庭意見分歧的焦點，各不同意見的理由和依據；擬適用的法律條文（若適用司法解釋或行政法規作為裁判依據的，則應當將條文內容詳細抄錄）；擬作出的裁判內容。另外，提交審判委員會討論的書面報告還應當做到主題明確、問題突出、材料翔實并且要有理論和實踐的依據，亦即要闡述清楚：要求審委會研究解決的問題和必要性；是否解決該問題對審判工作將產生的影響；解決該問題的傾向性意見及其依據和理由。（10）
6、落實錯案責任追究制度。凡是經審委會討論決定的案件，審委會委員應在裁判文書上署名，一旦發現錯案就應該嚴格按照最高人民法院在《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》第三章第25條的規定追究相關委員的違法審判責任。對經過討論而發生的錯案，應根據情況追究相關人員的責任。如果是承辦人匯報不全、錯誤造成的，追究承辦人的責任；如果是表決錯誤造成的，應追究表決人的責任。即便是院長、副院長所應承擔的責任，也決不應回避。防止客觀上存在的一人發言，特別是領導人先發言定調，他人附和的情況。對經常表決錯誤的委員，說明其不能勝任職責，應考慮提請人大常委會免去其審判委員會職務。（11）
7、審委會應轉移目前的工作重心，加強審委會總結審判經驗、指導實踐的功能。前面的分析主要針對的是審委會的任務之一——討論決定案件提出的，事實上審判委員會還負有總結審判經驗、研究審判工作中相關問題的任務。各級法院審委會應及時總結審判經驗，將審委會工作重心放在宏觀指導審判工作及總結經驗上，因為總結審判經驗是法律規定的審委會的一項任務和常規工作。司法實踐中，審委會應當通過各種渠道收集信息，總結推廣經驗；分析共性案件；借鑒其他法院經驗，制定適合本地實際的審判技巧、策略和規則等等。
此外，審委會委員的自身素質的提高須待體制之完善。我們認為，提高委員素質需要建立激勵機制，促使其積極提高自身素質，同時確立委員的選拔制度，完善教育培訓方式，并按照相關規定的要求，加強審委會委員的良知和職業道德建設。首先，在現行的審委會制度之下，審委會委員的形成過于行政化，致使其功能難以充分發揮，這時我們可以考慮建立一種新的委員選拔制度，比如我們可以在本院法官中根據綜合素質選拔少量委員，從而得以促進本院法官努力工作和提高素質的積極性。其次，應對審委會委員進行教育培訓，這里應當包括入選培訓和定期輪訓。入選培訓亦即對新當選的審委會委員進行培訓，培訓的內容不僅是業務方面的內容，還應當包括從宏觀上總結審判經驗和把握疑難案件的能力，而定期輪訓則指的是分期對委員進行日常業務培訓。最后，應當促進委員自覺加強良知和職業道德建設。審委會委員在參與個案討論的之時，應當運用自己的日常工作經驗、業務知識和邏輯思維能力，在良心的支配下，通過認真、反復的權衡和比較，從而作出確定性的選擇。
結束語
審委會制度是基于我國當時國情產生的，盡管其在司法實踐中存在著諸多問題，但我們認為尚沒有到需要廢止之境況，最為現實的思路就是考慮如何去改進完善它，以期它的功能能夠得到充分發揮。因為我們沒有必要去考慮“立刻廢止”這一在可以看得見的未來無法實現的想法，與其提出一些虛無縹緲的制度構想，還不如著手思考完善現有制度，或者說分階段、分步驟地完善現有制度。前述對審委會制度的構思就是這一思路的初步體現。
*本文原載《社科縱橫》2004年第6期，此處有增刪。
參考文獻
（1） 參見程新生：《審判委員會討論決定個案制度的缺陷》，載《法學雜志》1999年第2期。
（2） 參見常怡：《比較民事訴訟法》，中國政法大學出版社2002年12月版，第327頁。
（3） 參見前引蘇力：《基層法院審判委員會制度的考察及思考》。該文作者蘇力先生述及其調查顯示的狀況，如果是獨任審判的案件，法官個人對案件拿不準的，先向庭長匯報；如果庭長與主審法官的意見一致，則可以定案；如果不一致，庭長將向主管副院長匯報，副院長也拿不準的，經副院長向院長報告，進入審判委員會討論。
（4） 參見賀衛方：《關于審判委員會的幾點評論》，載http://chinalawinfo.com/fxsk/FXKW/articleshow.asp?fid=298
（5） 參見王利明、姚輝：《人民法院機構設置及審判方式改革問題研究（上）》，載《中國法學》1998年第2期。
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