[ 杜海軍 ]——(2005-3-7) / 已閱25666次
農(nóng)村土地糾紛案件成因探析
——兼議土地承包法立法缺陷
杜海軍
【內(nèi)容提要】近年來，東營市尤其是墾利縣土地糾紛案件大量增加，影響了社會穩(wěn)定。法院對該糾紛的處理成了防止糾紛擴大和激化的一道屏風(fēng)。本文作者尋根溯源，試圖找到糾紛的癥結(jié)所在，提出處理該糾紛的見解。
【關(guān)鍵詞】土地糾紛 特點 成因
我國是農(nóng)業(yè)大國，人口中的80%是農(nóng)民，農(nóng)民世代耕作，辛勤勞動，為我國社會主義建設(shè)事業(yè)做出了巨大貢獻。近年來，黨中央尤其重視農(nóng)民問題，強調(diào)確保農(nóng)民的利益和促進農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，土地作為農(nóng)民賴以生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，在新形式下地位顯的尤為重要。2002年8月29日，我國頒布《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，該法于2003年3月1日起施行。這是在新形式下頒布的一個非常重要的法律，它細化了土地發(fā)包程序，賦予了每個村集體成員公平的承包權(quán)，鞏固了家庭承包制度，完善了違反土地承包經(jīng)營權(quán)的民事責(zé)任的承包，對促進農(nóng)村土地的合法、高效流轉(zhuǎn)起到了非常重要的作用。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地問題卻日益突出，特別是生產(chǎn)力發(fā)展相對滯后的地區(qū)，農(nóng)民對土地寄于的期望很高，土地問題則更加突出。筆者對2004年墾利縣土地糾紛案件進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，2004年墾利縣法院共審理土地糾紛案件86件，其中判決37件，調(diào)解18件，撤訴28件，移送1件、駁回起訴2件。其中村民聯(lián)名要求確認合同無效的案件6件，解除合同的4件。這與2003年的土地糾紛案件共20件相比，土地糾紛案件上升了4倍多，村民聯(lián)名起訴案件則是以前沒有過的。作為一名法官，我參與審理了其中大部分案件，對這些案件的成因既有現(xiàn)實的感官感觸，又有理性的思考，現(xiàn)對土地糾紛案件的特點及原因作探析如下。
一、土地糾紛案件主要特點
（一）土地發(fā)包程序不合法，違反民主議定原則。
在審理的這些案件中，筆者發(fā)現(xiàn)，案件所涉土地沒有一個是嚴格按《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二節(jié)所規(guī)定的土地承包的原則和程序辦事的。這些合同，大多為村民委員會或者村民小組與承包戶簽訂，但合同沒有根據(jù)該節(jié)第18條第（3）項規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上的村民代表的同意。這些土地承包合同嚴格來講都是違法的，是不合乎法律規(guī)定的。
（二）土地糾紛案件涉及人員多，群體化明顯，不加以控制矛盾容易激化。
土地糾紛案件，大多涉及人員較多，并且為大多數(shù)村民所關(guān)心，一旦處理不慎會造成村民上訪。2004年8月份，墾利縣墾利鎮(zhèn)民豐村近200戶村民聯(lián)名起訴該村第五生產(chǎn)小組，要求確認該小組與他人所簽訂的土地承包合同無效。在案件審理過程中，這200戶村民多次到墾利鎮(zhèn)人民政府和墾利縣人民政府上訪，并一度局面難以控制。2004年9月份，墾利縣黃河口鎮(zhèn)十三村的100多戶村民起訴該村第一村民小組，要求確認該小組與他人簽訂的土地承包合同無效，該小組村民亦集體到墾利縣人民政府和東營市人民政府上訪。
（三）土地利益爭執(zhí)激烈，矛盾具隱蔽性和突發(fā)性。
土地糾紛案件，利益爭執(zhí)的激烈是其他案件無法比擬的。墾利縣墾利鎮(zhèn)民豐村200戶村民聯(lián)名上告案，全體村民都來到法庭參加庭審，致使法庭內(nèi)擁擠不堪，庭審時，原、被告均有過激言詞，特別是原告村民依仗人多勢眾，有些人甚至出言不遜，雙方以致發(fā)生口角，幸好在法庭的有效控制下得到了平息。土地糾紛案件還有隱蔽性的特點，這些矛盾大多為村民內(nèi)部矛盾亦或村民與村集體的矛盾，這些矛盾因雙方都礙于情面不點破而暫時隱蔽起來，但隨著時間的推移，矛盾越來越大，最終對利益的追求會突破人的情面而突然爆發(fā)，土地糾紛的這種隱蔽性和突發(fā)性特點較之其他的矛盾，具有更難處理的一面。
（四）土地糾紛所涉土地往往四至不明確。
通過對土地糾紛案件的庭審分析及對其他的一些土地承包合同的側(cè)面考察，很多土地承包合同均沒有承包土地的明確的四至，當(dāng)事人也很難準確說出土地的四至。
（五）土地糾紛案件季節(jié)性、時間性強。
土地糾紛案件有較強的季節(jié)性，這受到自然規(guī)律的影響。這類案件一般集中在春播或者秋種時。另外，村委班子換屆之時也是土地糾紛案件多發(fā)時間。鑒于土地糾紛案件的季節(jié)性特點，法院處理這類案件則具有較強的時間性，一般都盡量在農(nóng)作物播種前做出處理，從而維護農(nóng)民合法的土地承包經(jīng)營權(quán)。以防止矛盾的激化或損失的進一步擴大。
二、土地糾紛案件成因探析
近年來，土地糾紛之所以呈迅猛上升之勢，有著深刻的社會及歷史背景，探究其原因，筆者認為主要有以下幾點：
（一）社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地效益的大幅提升，是土地糾紛案件增多的根本原因。
近年來，我國對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題重視度達到了歷史上從未有過的水平，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持也是空前的。2004年中央一號文 著重于讓農(nóng)民減負增收，以“兩減免、三補貼”為抓手，啟動了城市資源施惠農(nóng)村的歷史轉(zhuǎn)變；2005年中央一號文則立足于使農(nóng)業(yè)強身健體，以農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)為手段，開始打造農(nóng)業(yè)的核心競爭力。二個中央一號文，看似偶然，實則蘊含著中央對農(nóng)業(yè)前所未有的支持和期待。正是在這種大環(huán)境下，我國的農(nóng)業(yè)這二年也得到了很大發(fā)展，土地效益增加明顯。以墾利縣為例，墾利縣畝產(chǎn)棉花約300公斤。2002年，棉花每公斤價格約為4元左右，每畝土地毛收入約1200元。2003年，棉花價格一度飆升到每公斤8元左右，畝產(chǎn)值則達到了2400元。可以說，利潤成倍增加。正是在這種形勢下，土地的收益所帶來的誘惑是巨大的，農(nóng)民對土地的渴求也達到了新中國成立以來又一個新的高潮，許多在城鎮(zhèn)打工的村民也開始走回家門承包土地，以求好的收入。原先許多被棄耕的土地開始有人爭相耕種，承包戶開始收回原先轉(zhuǎn)給他人代耕的土地。新形勢的變遷，農(nóng)民對土地渴求的加強成了爭執(zhí)發(fā)生的現(xiàn)實誘因，土地效益的增加則成了土地糾紛案件增多的根本原因。
墾利鹽堿地較多，原先人們對這類土地期望值不高，有許多被棄耕。有些辛勤的農(nóng)戶就在這些無人耕種的鹽堿地上耕耘，使土地得到了改良。現(xiàn)在隨著土地效益的增加，村集體意識到土地的重要性，在多數(shù)村民的強烈呼吁下，開始要求收回這類土地。如墾利縣黃河口鎮(zhèn)東增林村訴王會美收回土地案，王會美于80年代初開始耕種該村一棄耕地，2004年，該村村民看到土地收益較好，就開始要求村委收回土地，村委遂訴至法院。
（二）農(nóng)民法制意識的增強，與村領(lǐng)導(dǎo)班子法制觀念相對滯后，不依法進行土地發(fā)包之間的矛盾是土地糾紛案件增多的又一重要因素。
隨著我國綜合實力的不斷加強，我國正日益建設(shè)成為更文明、法冶的社會。在社會發(fā)展中，農(nóng)民面對日益開放文明的社會，面對紛繁復(fù)雜的各類案例，面對新聞媒體的法制宣傳教育，潛移默化中他們法制意識得到了不斷強化，依法保護自己的合法權(quán)益已成為他們的首選。當(dāng)遇到糾紛或者權(quán)益受到侵害時，他們不再姑息、躲避、忍讓，而是大膽地用法律來維護自己的合法權(quán)益。相對而言，農(nóng)村集體組織的領(lǐng)導(dǎo)成員，則未能順應(yīng)時代潮流。他們大多用老經(jīng)驗、老辦法來解決各類矛盾，不能將自己的思想提高到一個新的高度觀察分析問題，更不能適應(yīng)形勢發(fā)展，學(xué)法用法，不能用法律規(guī)范自己的行為。面對新情況、新問題，他們不及時更新自己的觀念，仍用老經(jīng)驗來辦事。同樣的情況及問題，隨著農(nóng)民法制意識的增強，再用老一套辦法來行事是不能取得好效果的。透過農(nóng)村土地糾紛案件分析，正是由于村領(lǐng)導(dǎo)未能適應(yīng)新形勢的需要轉(zhuǎn)變自己的思想觀念和作風(fēng)，未按土地承包法規(guī)定的程序來進行土地發(fā)包，并且還存在任意侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的行為，導(dǎo)致土地糾紛的發(fā)生。如墾利縣黃河口鎮(zhèn)西增林村訴吳宗河案，墾利縣職教中心訴李四杰案。兩案均為雙方合同到期前發(fā)包方為謀取更大利益而要求將土地收回，侵犯了承包戶的經(jīng)營權(quán)。
（三）政府對農(nóng)村土地承包指導(dǎo)監(jiān)督不力，政府不依法給承包戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證也是糾紛產(chǎn)生的重要原因。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對農(nóng)村工作起著重要的監(jiān)督和指導(dǎo)作用，但是，近年來，隨著村兩委直選的展開，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的監(jiān)督指導(dǎo)能力弱化，不能及時對村委的工作進行監(jiān)督指導(dǎo)。《農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二心上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。”可以看出，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對農(nóng)村土地發(fā)包中的部分土地向外發(fā)包是有批準權(quán)的，通過批準行為來監(jiān)督和指導(dǎo)農(nóng)村發(fā)包土地的有序展開。同時，對于農(nóng)村承包戶依法承包土地的，《土地承包法》和農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》都規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證，該證是確定承包戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證。但是，通過所審理的土地糾紛案件可以看到，土地向外發(fā)包經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準的幾乎占不到三分之一。很多承包戶根本沒有土地承包經(jīng)營權(quán)證。這種情況下，有可能造成土地權(quán)屬模糊，產(chǎn)生不必要的糾紛。
（四）墾利土地狀況特點及合同的不規(guī)范性也會導(dǎo)致土地糾紛的產(chǎn)生。
墾利縣位于黃河入海口，這里土地遼闊，鹽堿地豐富，每年新增灘地較多。作為一個人口少面積大的縣，人均占有土地面積較大，且其中荒堿地較多。這導(dǎo)致許多情況下，發(fā)包方發(fā)包土地實行指定地片法，即給這塊地起一個簡單的地名，如“村南壩東地”、“河灘地”等，然后把承包戶叫到該地指認一下，或者干脆問承包方知道不知道該地塊，知道的話就直接簽訂合同。這些合同中，根本沒有詳盡的四至，更沒有確切的畝數(shù)。合同書中的畝數(shù)僅為雙方估算數(shù)。這類合同很不規(guī)范，導(dǎo)致這類案件開庭時，很多情況下雙方對土地的實際畝數(shù)均不能準確的說出，四至也僅能說出大體方位，致使許多情況下與鄰地承包戶或者合同雙方產(chǎn)生糾紛。譬如墾利縣河口鎮(zhèn)辛莊場村訴張其增農(nóng)業(yè)承包合同糾紛一案，該村就不能指出其準確的地界，致使案件難以查明。又譬如張寶力訴墾利縣永安鎮(zhèn)六村董勝利等16人侵權(quán)糾紛案。該土地由張寶力承包，這16戶村民也有該村書記和委員署名的同意他們繼續(xù)耕種的書面承諾，但該書面承諾內(nèi)容不詳。該承諾在張寶力所定合同之前，并且16戶村民已開始耕種，法院認定了該書面承諾的合同效力。像這類合同不規(guī)范的案件也并不少見，
（五）《農(nóng)村土地承包法》的立法缺陷導(dǎo)致法院對土地糾紛處理面臨尷尬。
農(nóng)村土地承包法是我國制定的一部重要法律，實踐證明，它對維護農(nóng)民利益，保持農(nóng)村社會的長治久安起著重要作用。但是，它也存在一些缺陷。筆者認為主要有以下幾點：
1、土地承包以戶為單位，土地承包30年不變?nèi)菀滓l(fā)新的矛盾。
土地承包規(guī)定30年不變，目的在于維護農(nóng)村的穩(wěn)定。土地以農(nóng)戶為單位進行承包則是為了鞏固家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。但分析該規(guī)定，存在一定的問題。農(nóng)村以戶為單位進行承包經(jīng)營，30年不變，假設(shè)土地承包經(jīng)營后第二年又增添了人口，以新生兒為例。按照增人不增地減人不減地的總原則，該新生兒將在29年內(nèi)得不到土地（雖然該法規(guī)定用機動地等調(diào)整給新增人口，但該法又規(guī)定，機動地不足5%的不現(xiàn)再增加機動地。村委留機動地的很少）。在其結(jié)婚生育以前，他與其父母一塊居住生活，可能感受不到?jīng)]有土地帶來的壓力。但他成人后，假設(shè)他23周歲結(jié)婚，對象也是23周歲，與他同種情況。婚后又生育一子。他們這又是典型的一個農(nóng)戶，但他們在以后的六年中仍不可能得到土地。但《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人均不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利。”這種情況下，新的農(nóng)戶就可能面臨吃不上飯的境地，他們會要求行使承包權(quán)，產(chǎn)生糾紛。
2、村民起訴要求村委分配土地案，因法院對這類案件性質(zhì)認識處理不一，影響到了案件的及時審理。
現(xiàn)在有許多村民起訴要求村委分配責(zé)任田，原先這類案件一般由行政庭作為行政案件進行審理。《農(nóng)村土地承包法》實施后，對此類案件的審理產(chǎn)生了爭議，行政庭以該法第53條的規(guī)定為由認為這類案件應(yīng)由民庭進行審理。該條規(guī)定為：“任何組織和個人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”而民庭則依然認為，村委會分配責(zé)任田的行為是行使公權(quán)力，這類案件仍屬行政案件，應(yīng)由行政庭進行審理。所以村民起訴后被法院內(nèi)部推來推去，不能及時依法做出處理，致使矛盾不能及時解決，又引發(fā)新的矛盾。
三、對策
面對如此多的土地糾紛案件，面對土地糾紛的上升態(tài)勢，如何妥善處理這類案件，是擺在我們面前的一個重大課題，筆者建議采取以下對策：
（一）加強法制宣傳教育，特別是對村兩委成員的法制宣傳教育。
通過法制宣傳教育，旨在提高村兩委成員及村民的守法意識和合同意識，規(guī)范村兩委的發(fā)包行為。嚴格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》第19條規(guī)定，按5個程序簽訂承包合同：村民會議選舉產(chǎn)生承包工作小組；承包小組依照法律、法規(guī)的規(guī)定擬定并公布承包方案；召開村民會議討論通過承包方案；公開實施承包方案；簽訂承包合同。同時，扼制村委的各種侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的苗頭性行為，將糾紛消滅在萌芽之中。
（二）政府進行土地詳查，明確土地權(quán)屬并加強對村委土地工作的管理。
政府應(yīng)加強對村委工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，特別是土地發(fā)包的全程監(jiān)督，以維護村民承包經(jīng)營權(quán)的落實。規(guī)范土地合同樣本，指導(dǎo)村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細化合同條款，明確合同責(zé)任。為了進一步搞好土地工作，政府部門應(yīng)該依法進行土地詳查，在以前詳查的基礎(chǔ)之上，了解土地現(xiàn)狀及不安定因素，進一步明確地界，確定一些新增地及權(quán)屬不明地的權(quán)屬，并及時發(fā)放權(quán)利證書。通過及時確權(quán)并排除隱患達到減少土地糾紛的目的。基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府還要在土地糾紛中積極發(fā)揮作用。《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定，因土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生糾紛，可以請求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)解解決。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為基層政府，最了解土地的現(xiàn)狀及糾紛的產(chǎn)因，可因勢利導(dǎo)的調(diào)解矛盾，化解糾紛，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。
（三）法院內(nèi)部對土地糾紛案件進行妥善分工，及時審理，防止矛盾激化。
因各地法院對村民要求分配責(zé)任田處理不同，最高人民法院應(yīng)該盡快出臺司法解釋解決這個問題。在未出臺解釋之前，筆者認為，土地糾紛案件要分情況由不同庭室進行處理。村民要求分配責(zé)任田案，應(yīng)由行政庭進行審理。理由是：我國《農(nóng)村土地承包法》第53條雖然規(guī)定了侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該承擔(dān)民事責(zé)任。但該法第22條規(guī)定，承包方自承包合同生產(chǎn)時取得土地承包經(jīng)營權(quán)。在此之前，村民的權(quán)利為有權(quán)依法承包農(nóng)村土地。通過這兩條分析得出，僅以第53條的規(guī)定就認定此類案件由民庭受理顯然理由不充分。筆者認為，村民有兩種權(quán)利，在簽訂土地承包合同，土地承包合同生效之前，是承包權(quán)，而簽訂合同并生效以后，是承包經(jīng)營權(quán)，這是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)受到損害承擔(dān)民事責(zé)任有法律根據(jù)，侵犯承包權(quán)承擔(dān)民事責(zé)任則無法律依據(jù)。此類案件村委會行使的權(quán)利屬公權(quán)力范疇，應(yīng)該由行政庭進行依法處理。其他的土地糾紛案件，大多都是侵犯承包方承包經(jīng)營權(quán)的行為，根據(jù)土地承包法的規(guī)定應(yīng)由民庭進行審理。對這類案件宜及時進行審理，進行合法分工也正是為了防止內(nèi)部相互推托，延誤案件的處理，造成矛盾進一步擴大。
（四）豐富糾紛解決機制。
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第51條的規(guī)定，土地糾紛解決方式有三種：調(diào)解、仲裁和訴訟。其中，調(diào)解作為其中的一個方式，應(yīng)該大力加強和進一步豐富。調(diào)解可分為當(dāng)事人雙方自行和解、第三人或者村委會主持調(diào)解、基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主持調(diào)解。在此應(yīng)該特別指出的是，調(diào)解還應(yīng)貫穿于仲裁和訴訟之中。不管是農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)還是法院，在處理這類案件是應(yīng)當(dāng)多做調(diào)解工作，切勿輕率處理。調(diào)解時，可找一些德高望眾的第三者幫助調(diào)解，也可以讓村委領(lǐng)導(dǎo)或者基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府信訪部門或者司法所出面協(xié)調(diào)。總之，不管什么方法，就是讓土地糾紛大事化小、小事化了，調(diào)解解決矛盾，防止矛盾升級。
總共2頁 1 [2]
下一頁
