[ 史楠 ]——(2005-3-26) / 已閱8850次
從對限制競爭行為的法律認識談及供電部門收取用電押金問題
史楠 徐州工商局 soto_shian@yahoo.com.cn
我市工商部門正在查辦一起供電企業收取用電押金涉嫌限制競爭行為的案件。該案當事人某供電企業向申請用電的非居民用戶收取“用電押金”后方予供電，否則不予供電。當事人收取“用電押金”沒有用于抵頂電費和滾動結算，而是長期占有，直至該用戶終止用電時方準予退還。在此筆者對收取用電押金是否構成限制競爭行為談談自己的看法，權作探討，希望對工作有所裨益。
一、 限制競爭行為的實質和判定依據
限制競爭的實質是強制交易行為，二者其實是同一問題的兩個角度，前者是從行為本身來說，后者是從行為后果來說的。所謂強制交易行為，其內涵在于“強制”的性質。關鍵是該行為是否違背了用戶真實的意愿，即是否自愿的行為。直接和間接的強制行為，明顯違背了用戶的意愿，構成強制交易容易理解。但現實中強制交易的形式是多種多樣的，“赤裸裸”的強制已鮮見了，但各種各樣的假借“自由交易”、“自愿購買”的名義的變相強制仍然存在。只有且實把握其精神實質才能從形形色色的交易行為中區分出強制和變相強制行為。這種精神實質在一些有效的行政解釋中可以總結和歸納，例如，關于電信局對不從該局購買手機入網者多收入網費的行為是否構成不正當競爭行為問題的答復（工商公字［1999］第190號）是一則較為典型和詳盡的法律解釋。
現實中某些強制交易行為中，用戶購買了被指定的商品或接受了不正當的交易條件的確是出于意愿，同時這也是壟斷者為自己開脫的借口和執法者感到困惑的地方。但問題的關鍵不在于行為是否出于用戶的意愿，因為用戶的行為一般都具有意思表示，關鍵在于是否為真實的意思表示，即否出于用戶的自愿。也就是說，即使用戶出于意愿的行為，但只要這種意愿不是自己的真實意思表示，而是被迫的意思表示，也不能認為是自愿行為。現實中壟斷者往往強行要求、設置服務障礙、脅迫、推薦、差別待遇等方式，變相強制他人購買其指定的經營者的商品，實施限制競爭行為，這是我們應于特別注意的。
公用企業的壟斷地位是自然行成和依法占有的，可以說是與生俱來的。它的每一經營行為都是在其壟斷地位上作出的，也就是說，它的經營行為是壟斷經營行為。我們反對的并非這種借助壟斷地位的經營行為，而是濫用其壟斷地位的經營行為。也就是說，使用和濫用都是借助了其壟斷地位，關鍵是個限度的問題。這個限度如何判定，通常有兩個依據。第一是從強制交易的角度，看交易行為是否違反了用戶的自愿原則。但這個尺度在實踐中較難把握。因為很難確認用戶在交易成立時作出了意思表示的真實性。除了欺詐、脅迫、“顯失公平”和“重大誤解”等等法定形式可排除意思表示的真實性，許多實際情況下很難清晰的把握。第二是從“依法具有獨占地位”的所依之法上來判斷。公用企業實施了法定獨占行為是合法的，“濫用獨占地位”實施的限制競爭行為必須不屬于法定的獨占經營的行為才屬于違法行為。在執法實踐中，要參照“依法具有獨占地位”的所依之“法”來判斷。如果該行為屬于法律、法規許可范圍之內，應視為合法的獨占行為。在執法實踐中，有些 “限定”行為超出了法定獨占的范圍，但有政府等有關部門明確規定作依據。這時判定是否“濫用”，要注意區分。如果該規定屬于地方法規或規章且符合法律、法規的規定，或者法律、法規對某事項沒有立法，地方法規或規章對其進行了規制，這種限定應視為合法的獨占行為，但超出了該規定權限實施的部分無效屬于“濫用獨占地位”。如果該規定不屬于地方法規、規章，是一般規范性文件，只要該規定超出了法定獨占的范圍，又違反了法律、法規、規章的規定，該規定應視為無效，執法部門無須適用。
同時，限定的性質不因數量的多少而變化。在反壟斷執法過程中往往有一種誤區，認為帶有普遍性的針對不特定對象的限定行為是限制競爭行為，而只限定了個別對象的限定行為不是限制競爭。其實法律規定的限制競爭行為是一種抽象的性質并沒有而規定數量的多少。即只要強制了一個或一部分用戶就構成了限制競爭，不能因為未對其它用戶實施強制而否定已對有些客戶實施的強制交易行為，更不能反推不構成限制競爭行為。
二、 收取用電押金行為分析
用電押金是通俗叫法，實際是電費、電表保證金。原能源部和財政部于1989年12月發布了《實行電費、電表保證金制度的暫行規定》規定的主要內容：為了保證國家電費的回收，保障電度表資產的安全，特實行電費、電表保證金制度。電費、電表保證金是由用戶存出，交供電部門分別用作電費債務和電度表資產無償使用的一種擔保資金。用電戶因被撤消、解散、破產或其他原因未能履行供電協議(合同)而發生拖欠電費債務時，供電部門有權將該用電戶存出的電費保證金抵作價款，用電戶償清電費債務后，供電部門應將抵作價款的保證金退存該用電戶。通過該規定可以看出，用電押金的實際是一種保證金，只是作為用戶償還電費債務的擔保資金，其實質類似“定金”，但不同于一般意義上的定金。《擔保法》中規定：“當事人可以約定一方向對方給付定金作為債權的擔保。債務人履行債務后，定金應當抵作價款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務的，無權要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務的，應當雙倍返還定金。定金應當以書面形式約定。當事人在定金合同中應當約定交付定金的期限。定金合同從實際交付定金之日起生效。”“定金”是保證的一種，是保證人對債權人承擔的一項義務。特殊的是，定金義務的設定是由當事人雙方書面約定的，而且這里的雙方是平等地位的雙方，用電押金不能認為是擔保法中的“定金”。
原因是用電押金這項義務的設定是否可以由供用電雙方約定？答案是否定的。因這里的雙方在實際中不是平等的市場主體。供電企業是公用企業，屬于壟斷經營者，并依法具有獨占地位。交易雙方交易中的普遍性的權利、義務已由國家通過專門的法律法規予以設定。這表現了國家通過立法對公用企業（包括其它依法具有獨占地位的經營者）的強烈的規制色彩，這體現了立法獨占和立法反壟斷的雙重性，同時這也是國際通行做法。公用企業在市場中并不可作為一般的民事主體，除了一般的民事法律，還應按照特殊的法律法規享有權利和承擔義務。而且，恰恰在實踐中供電企業的權利義務并非由交易雙方約定，而是國家設定和消除的。
繼《暫行規定》之后，1995年12月發布的《中華人民共和國電力法》沒有關于電費、電表保證金的規定，其中第42條規定：“用戶用電增容收費標準，由國務院物價行政主管部門會同國務院電力管理部門制定。”1996年4月發布的《電力供應與使用條例》也沒有關于電費保證金的規定，其中第23條規定：“申請新裝用電、臨時用電、增加用電容量、變更用電和終止用電，均應當到當地供電企業辦理手續，并按國家有關規定交付費用；供電企業沒有不予供電的合理理由時，應當供電。”1996年10月電力工業部發布的《供電營業規則》第82條有電費、電表保證金的規定，但只是說：“用戶應按國家規定向供電企業存出電費保證金。”從這些個規定來看，第一，電費、電表保證金收取和取消對象包括所有用戶；第二，國家計委是國家授權的規定收取用電相關費用的有權部門。
隨著經濟和社會的發展，特別是電力供應緊張的緩解，收取用戶電費、電表押金的行為使供電企業長期無償占有用戶資金，造成了電力供應中的不平等現象，同時也助長了供電企業“電老虎”的作風。《國家計委、國家經貿委關于利用價格杠桿促進電力消費有關問題的通知》（計價格［1999］2189號）明確規定：認真落實《國務院批轉國家經貿委、國家計委關于停止執行買用電權等有關規定的意見》（國發［1998］32號）的精神，堅決停止執行控制非生產用電、超計劃用電加價和買用電權等政策；取消省及省以下各級人民政府和電力企業自行征收的電力增容費；取消電力企業向用戶收取的電費保證金和電度表保證金。此規定取消了供電部門收取“用電押金”的權利，供電部門自此之后向用戶收取“用電押金”是超出法定范圍之外的“限定”行為。
供電部門提出，它們這樣做是為了順利的收取電費，保證國有資產不流失和受到侵犯。這個動機十分的恰當，甚至有些高尚。但這是個不是理由的理由。供電企業在我國是國有企業，它的資產理所當然的是國有資產，所謂要保持國有資產就是保持其本身占有的資產，就像要追求利潤最大一樣，這是每個經營者的本能。不能說其動機良好就代表其手段是合法的，這是兩個層面上的問題。我們需要討論的問題是這種以收取用電押的手段促進收取電費的手段是否合法，是就行為談行為。如果行為違法就應當受到法律的制裁。在現實中的確存在惡意拖欠電費的情況，但這不能成為供電企業把個別情況推及一般的理由。對于各種逃避電費債務的違法行為，應當通過法律手段和提高管理水平來解決，而不能簡單的“以惡罰惡”、“以黑制黑”。
綜上所述，供電企業以“用電押金”的形式向用戶收取電費保證金的行為，本身是超越了其法定獨占范圍之外，自行給用戶設立的義務，并強加給用戶。用戶在明知和應知其權利和義務后，可以推定交納用電押金并非出于自愿而是迫于供電企業的壟斷地位的無奈之舉。供電企業強行收取用電押金后給予供電的行為構成強制交易行為。
