[ 史楠 ]——(2005-3-26) / 已閱13557次
對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)是否有權(quán)暫停支付投機(jī)倒把行為人銀行帳戶(hù)存款的問(wèn)題探析
（徐州工商局 史楠 2005年3月）
在一起非法倒賣(mài)成品油的案件中，工商部門(mén)參照國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于擅自從事成品油經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否構(gòu)成投機(jī)倒把行為的答復(fù)（工商公字[2001]第90號(hào)），以當(dāng)事人涉嫌投機(jī)倒把行為，依據(jù)《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第七條第二款規(guī)定，通知銀行對(duì)當(dāng)事人用于倒賣(mài)成品油的銀行帳戶(hù)的存款予以暫停支付；當(dāng)事人開(kāi)戶(hù)銀行隨即提出異議，認(rèn)為根據(jù)《商業(yè)銀行法》第二十九、三十條，工商行政管理機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)暫停支付這筆銀行存款。對(duì)此爭(zhēng)議，我們認(rèn)為，在現(xiàn)有法律規(guī)定下，工商機(jī)關(guān)仍有權(quán)暫停支付投機(jī)倒把行為人的銀行存款。
一、雙方的法律法規(guī)依據(jù)
1、《商業(yè)銀行法》第二十九條第二款規(guī)定：對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人查詢(xún)、凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。第三十條規(guī)定：對(duì)單位存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人查詢(xún)，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。
不難看出，根據(jù)《商業(yè)銀行法》只有“法律”規(guī)定才能實(shí)施凍結(jié)措施，而且這里法律是指狹義上的法律，不包括行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章等等。例如：《刑事訴訟法》117條規(guī)定：人民檢察院、公安機(jī)關(guān)根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定查詢(xún)、凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款。犯罪嫌疑人的存款、匯款已被凍結(jié)的，不得重復(fù)凍結(jié)。《民事訴訟法》第221條規(guī)定：被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書(shū)確定的義務(wù)，人民法院有權(quán)向銀行、信用合作社和其他有儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)的單位查詢(xún)被執(zhí)行人的存款情況，有權(quán)凍結(jié)、劃撥被執(zhí)行人的存款，但查詢(xún)、凍結(jié)、劃撥存款不得超出被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的范圍。
2、《條例》第七條第二款規(guī)定：對(duì)投機(jī)倒把行為人的銀行存款，經(jīng)縣級(jí)以上工商行政管理局局長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以按照規(guī)定程序通知其開(kāi)戶(hù)銀行暫停支付。與之對(duì)應(yīng)，《條例施行細(xì)則》第十三條第二款規(guī)定：對(duì)投機(jī)倒把行為人的銀行存款，必要時(shí)經(jīng)縣級(jí)以上工商行政管理局局長(zhǎng)批準(zhǔn)，工商行政管理機(jī)關(guān)可以書(shū)面通知其開(kāi)戶(hù)銀行暫停支付。暫停支付的數(shù)額不得超過(guò)違法金額的數(shù)額。暫停支付的時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。
這里有兩個(gè)不同的法律用語(yǔ)，即《商業(yè)銀行法》中規(guī)定的是凍結(jié)，而《條例》中規(guī)定的是暫停支付。根據(jù)現(xiàn)行法律，工商部門(mén)的確無(wú)權(quán)凍結(jié)個(gè)人和單位帳戶(hù)內(nèi)的存款，但是否有權(quán)暫停支付呢？
二、暫停支付和凍結(jié)
我們認(rèn)為，要搞清楚這個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵是看暫停支付和凍結(jié)是不是一個(gè)概念，有人認(rèn)為暫停支付就是凍結(jié)，從而認(rèn)定工商部門(mén)無(wú)權(quán)采取此項(xiàng)措施，但我們認(rèn)為二者既有相同之處又有實(shí)質(zhì)不同：
1、 對(duì)凍結(jié)最新和最權(quán)威的解釋?zhuān)歉鶕?jù)中國(guó)人民銀行關(guān)于發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)協(xié)助查詢(xún)、凍結(jié)、扣劃工作管理規(guī)定》的通知（銀發(fā)[2002]1號(hào)）第二條規(guī)定：協(xié)助凍結(jié)是指金融機(jī)構(gòu)依照法律的規(guī)定以及有權(quán)機(jī)關(guān)凍結(jié)的要求，在一定時(shí)期內(nèi)禁止單位或個(gè)人提取其存款帳戶(hù)內(nèi)的全部或部分存款的行為。同時(shí)，第十六條規(guī)定：凍結(jié)單位或個(gè)人存款的期限最長(zhǎng)為六個(gè)月，期滿(mǎn)后可以續(xù)凍。有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)在凍結(jié)期滿(mǎn)前辦理續(xù)凍手續(xù)，逾期未辦理續(xù)凍手續(xù)的，視為自動(dòng)解除凍結(jié)措施。
2、 《條例》及其《細(xì)則》規(guī)定的暫停支付：對(duì)投機(jī)倒把行為人的銀行存款，…可以按照規(guī)定程序通知其開(kāi)戶(hù)銀行暫停支付。暫停支付的數(shù)額不得超過(guò)違法金額的數(shù)額。暫停支付的時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。
可以看出二者相同之處是凍結(jié)和暫停支付的對(duì)象都是當(dāng)事人的部分或者全部存款；但凍結(jié)的時(shí)限可以延長(zhǎng)，即續(xù)凍；暫停支付的時(shí)限是三個(gè)月而且不可延長(zhǎng)。二者在形式上類(lèi)似。
凍結(jié)實(shí)質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)保全措施，可以實(shí)施凍結(jié)措施的是法院、稅務(wù)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、安全機(jī)關(guān)、海關(guān)走私偵察機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)和監(jiān)獄保衛(wèi)部門(mén)，它們采取的凍結(jié)措施是由于可能對(duì)當(dāng)事人追究刑事責(zé)任引起的執(zhí)行罰的財(cái)產(chǎn)保全，或者是訴訟一方當(dāng)事人可能被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)保全，或者是納稅扣繳義務(wù)人可能偷逃稅收的財(cái)產(chǎn)保全。這可以從兩大訴訟法、海關(guān)法和稅收征管法的立法本意上看出來(lái)。比如：《稅收征收管理法》第38條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)書(shū)面通知納稅人開(kāi)戶(hù)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)凍結(jié)納稅人的金額相當(dāng)于應(yīng)納稅款的存款是稅收保全措施的一種。凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)的法律后果，除解除外要么是直接扣劃，如法院、稅務(wù)機(jī)關(guān)和海關(guān)，要么是進(jìn)入司法程序后最終由法院執(zhí)行，如公安機(jī)關(guān)、安全、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)、監(jiān)獄保衛(wèi)部門(mén)和檢察機(jī)關(guān)。
工商機(jī)關(guān)的暫停支付措施是一種附期限的行政強(qiáng)制措施，最多執(zhí)行三個(gè)月不能延長(zhǎng)，而且與執(zhí)行財(cái)產(chǎn)沒(méi)有直接的聯(lián)系。通俗地說(shuō)，如果實(shí)施暫停支付之后，三個(gè)月之后案件仍沒(méi)有調(diào)查結(jié)束，此措施仍然自行解除，即使是三個(gè)月內(nèi)定案之后，如果當(dāng)事人不執(zhí)行處罰決定，也必須申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)，而不能直接扣劃。
綜上所述，我們認(rèn)為凍結(jié)和暫停支付在形式上十分類(lèi)似，但后者只是一種行政強(qiáng)制措施，相當(dāng)于暫時(shí)扣留當(dāng)事人用于投機(jī)倒把行為的財(cái)物，目的是為了防止違法行為的繼續(xù)和擴(kuò)大并保持法律的威懾力量；而凍結(jié)措施由于實(shí)施機(jī)關(guān)不同而具有不同的財(cái)產(chǎn)保全目的，是為了保全國(guó)家的稅收、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)和訴訟當(dāng)事人應(yīng)得的償還財(cái)產(chǎn)。暫停支付不同于凍結(jié)，二者不能混淆。因此，《商業(yè)銀行法》中規(guī)定的凍結(jié)并未包括暫停支付，由行政法規(guī)《條例》規(guī)定的這一強(qiáng)制措施仍然可以適用。
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