[ 李鵬飛 ]——(2005-3-27) / 已閱7239次
行政還是民事？訴訟中的程序困惑
李鵬飛
現實生活中，社會糾紛中既有具體行政行為的作用力，也有民事行為的作用力。這樣，當事人在救濟自己的權利時，如果選擇訴訟的方式，那么便會面臨是提起行政訴訟還是民事訴訟的困惑。由于缺乏統一的法律規定，受理案件的法院在處理這類事情上也存在不同的認識，進而會做出不同的處理結果。法制國家的精神是，相同或者近似的糾紛應當有著相同或者近似的處理結果，這是法律統一性的必然要求。因此當事人基于此種情況下產生的困惑和法院的處理尺度不一致的情況，應當是現行立法所應關注的問題。
下面筆者舉幾個案例，來探討一下這個問題。
案例一、甲居民因乙單位建造的房屋遮住了自己的采光而發生糾紛，甲要求乙方進行賠償。乙方抗辯稱其建筑的規劃已經得到規劃部門的審批，甲應當找規劃部門解決或者起訴規劃部門，故，不同意賠償。
案例二 甲將自己的汽車出借給乙使用，后乙偽造虛假的甲表示同意該車可作抵押的聲明，將該車抵押給第三人，現甲方要求第三人返還該車。
案例三某市房管部門就轄區內的某塊土地向甲發放了房產證，后又就該塊土地向乙發放了房產證，甲和乙均依據房管部門的房產證主張土地的使用權，故，發生爭議。
案例四 某市某處房產，處于自然無登記狀態。現有甲單位占有使用，乙單位認為該房產應當為其所有，故要求甲單位騰退房屋，發生糾紛，怎么辦？
第一個案例中反映出的問題是，經有權機關的具體行政行為審批的民事行為對第三者造成侵害，第三者先提起行政訴訟否認其合法性后要求民事行為實施者承擔侵權責任，還是直接依據法律提起民事訴訟要求侵權主體承擔侵權責任。
第二個案例反映的問題是，甲是否有權直接提起民事訴訟否認登記的效力要求第三方返還車輛，還是必須先對登記部門提起行政訴訟，否定登記的效力進而要求第三方返還車輛
第三個案例反映的問題是，甲乙雙方是直接要求法院來確認不動產的權屬還是要求不動產登記機關現行確權，對確權行為不服后提起行政訴訟。
第四個案例反映的問題是，乙方能否直接向法院提起確權訴訟和侵權訴訟要求甲單位騰房，還是必須先要求房產機關對房屋進行確權，如對確權行為不服，進而提起行政訴訟。
這幾個案例反映的問題均為，當事人在遇到上述糾紛時是提起民事訴訟是提起民事訴訟，還是有權選擇。從上述幾個案例所反映的問題出發，筆者將其歸納為兩種不同類型的情況。
一， 民事行為經行政機關審批、登記后，該民事行為對第三方構成了權利侵害，受害者如何救濟權利，案例一和案例二就反映了這個問題。針對這種問題，一種意見認為，第三人不能直接向法院提起訴訟，因為該民事行為的合法性已經行政行為的確認，其不在是單純的民事行為，而具有行政行為的色彩。按照行政行為的公定力效力，行政行為非經行政機關和法院的訴訟程序審查，其效力自然合法。如當事人直接提起民事訴訟，法院如直接支持其要求認定對方民事行為的違法性，等于間接否認行政行為的效力，這違反了行政行為公定力的效力。因此，第三人應當先行提起行政訴訟，請求法院認定行政機關的審批、登記行為違法，然后再提起民事訴訟。或者在行政訴訟中附帶提起要求行政機關違法審批的賠償責任。筆者查到，內蒙古自治區人民法院內高法發（1995）1號《全區民事審判工作座談會討論審理房地產案件有關問題紀要》中的規定，即是該種意見的反映。該文件規定，因有關部門審批建筑執照不當，可能影響他人采光、通風引起的糾紛，由審批部門解決或提起行政訴訟，法院不作為民事案件受理。另一種意見認為，第三人有權直接提起民事侵權訴訟，要求民事行為實行者直接承擔民事責任。筆者也同意這種意見。理由如下：首先，行政行為的公定力效力不是絕對的。傳統的行政法理論賦予行政行為絕對的公定力，即法院不經相關主體提起，且經行政訴訟程序審理，不得否認行政行為的合法性。筆者認為，這一觀點越來越值得質疑，在現實的司法實踐中，其受到越來越大的挑戰。人民法院在民事訴訟中否認法人人格的做法和相關司法解釋中法院可拋開工商部門的虛假登記直接認定企業的性質的規定，均反映了行政行為的公定力效力不是絕對的。故，行政行為的公定力不是當事人不可以直接提起民事訴訟的依據。其次，民事行為的合法性經行政行為的審查，并不改變其自身的獨立性。就案例一和案例二而言，造成侵害的直接原動力仍然為民事行為的本身，因為其在審批之前就是違法的。況且民事行為即使具有真正的合法性，也不能排除造成侵權的后果。因此，不能認為民事行為經過了合法審批就將民事行為自身的獨立性淹沒。這種獨立性決定，民事行為的違法性不會因為行政行為的確認而絕對否認，一般來說，如果一個民事行為在審批前即為違法行為，那么這種違法行為將是絕對的，民事行為的主體應當獨立承擔違法或者侵權的責任。再次，從經濟訴訟和效率的角度講，也應當允許當事人直接提起民事訴訟。在案例一和案例二中，賦予當事人直接提起民事訴訟的權利，有利于節省訴訟資源，提高社會解決糾紛的效率。因為，要求當事人必須先行提起行政訴訟否認行政行為的不法性，然后再依據此行政訴訟提起民事訴訟要求第三人承擔侵權責任，顯然將付出極大的訴訟成本，而且將陷入民事行為實施者替行政部門承擔責任邏輯中。即使，在行政訴訟中要求行政部門承擔違法行政的賠償責任，筆者認為也不可取，因為，國家賠償是有限的，這種國家賠償無法彌補權利人受到的實際侵害。因此，允許受害人直接對民事行為主體提起民事訴訟不僅符合經濟訴訟的原則。，而且有利于當事人實際損失的救濟。
綜上，筆者認為，民事行為雖經行政行為審批和登記，但如給其他人造成損害，受害人可直接提起民事訴訟，不應限制受害人的此種權利。
二、民事權利經行政機關確認給一方或雙方主體后，他人與被確權主體或者確權主體之間產生爭議，如何解決？當事人對未定產權的物發生糾紛，如何解決？案例三和案例四反映的就是這個問題。關于這個問題，一種意見認為，當事人可直接向人民法院提起民事訴訟，由人民法院對爭議權屬進行確認，然后依據人民法院的審理結果要求行政機關對自己享有的權利進行登記。另一種意見認為，應當先由行政機關解決或者提起行政訴訟，然后依據行政訴訟的結果取得行政登記后，提起民事訴訟要求非權利主體停止侵害。
筆者認為，只有涉及以登記公示的所有權類型才涉及行政訴訟與民事訴訟哪個先那個后的問題。在我國的法律中，所有權公示的種類有兩種方式，一種是占有公示，一種是登記公示。對于不動產和一些動產（如汽車），法律規定公示的方法為登記，權利人取得所有權需要登記公示確認。但筆者認為，即使這樣，登記也不能成為取得所有權的依據，當事人所有權的取得不在于是否登記，而是具體的民事法律事實。如，當事人自己建筑了房屋，從建筑完成時起，其就對房屋享有所有權，不會認為其在未登記前不享有所有權。這也決定了房地產登記均為形式審查，其一般不對民事關系的真偽進行審查。鑒于這種登記的公示見證作用，筆者認為在這種物的所有權之爭中，任何一方只要有證據表明自己是真正的所有權主體，即可直接提起民事訴訟要求排除另一方主體的權利主張，而無需考慮自己是否取得登記，即使另一方已經取得了登記證書。但是，有兩種情況應當例外，一是法律規定，當事人的權屬爭端必須要求行政機關處理前置時，在未經行政處理和行政訴訟前，當事人不得提起民事訴訟。還有一種情況，就是如果登記是因為登記機關的失誤造成的，當事人最好先通過行政訴訟解決。
（作者：北京市普華律師事務所 李鵬飛）
