[ 谷遼海 ]——(2005-4-18) / 已閱9249次
政府采購執(zhí)法亟須引入聽證程序
日期：2005-4-11
作者：谷遼海
來自:經(jīng)濟(jì)日報<政府采購>周刊
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自我國《政府采購法》實施后，筆者撰寫、評析了近兩年五十余起發(fā)生在全國各地的政府采購行政執(zhí)法案例（詳見谷遼海撰寫、群眾出版社出版的《中國政府采購案例評析》1至3卷）。這些行政案例有百分之八十是屬于各省市政府采購監(jiān)管部門所實施的行政處理和行政處罰決定。在行政主體所有的政府采購執(zhí)法案例中，幾乎沒有一起納入我國《行政處罰法》所規(guī)定的聽證程序。筆者這里所說的政府采購行政執(zhí)法聽證程序，是指政府采購行政監(jiān)督管理部門依照我國《政府采購法》和《行政處罰法》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對相對人即公民、法人或者其他組織做出較大數(shù)額的罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、限制交易等行政處罰決定之前，指派專人聽取案件調(diào)查人員和當(dāng)事人對案件事實、處罰理由以及適用的法律依據(jù)所作的陳述、質(zhì)證和辯駁的程序。筆者認(rèn)為，政府采購行政處罰中的聽證程序，是政府采購行政主管部門做出上述行政處罰決定的一個必經(jīng)程序。
一、符合我國《政府采購法》和《行政處罰法》的立法精神
政府采購法中所規(guī)定的一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，是在一定期限內(nèi)限制供應(yīng)商參加政府采購交易市場的強(qiáng)制措施，是屬于行為罰，符合聽證的要求。我國行政處罰法所規(guī)定的聽證程序主要是針對行政主體對相對人實施行為罰時所必須進(jìn)行的。所謂行為罰，是限制和剝奪違法相對方某種行為能力或資格的處罰措施，有時也稱能力罰。行為罰不同于自由罰，前者既可以針對自然人，又可以針對組織。而后者則只能適用于個人。行為罰的主要表現(xiàn)形式有：責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證、執(zhí)照、禁止交易活動等。1、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。這是限制違法相對方從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動的處罰形式。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)一般常附有限期整頓的要求。如果受罰人在限期內(nèi)糾正了違法行為，可恢復(fù)生產(chǎn)、營業(yè)，因而與“企業(yè)關(guān)閉”也不同。企業(yè)關(guān)閉是永久性的，企業(yè)關(guān)閉注銷登記，該企業(yè)已不再存在。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)一般適用于下列違法行為：（1）生產(chǎn)經(jīng)營者實施了比較嚴(yán)重的違法行為，其行為后果比較嚴(yán)重。（2）從事加工、生產(chǎn)與人的生命健康密切相關(guān)的已經(jīng)或可能威脅人的生命健康的商品，或者出版對人的精神生活不良影響的出版物等違法行為。2、吊銷、暫扣許可證和執(zhí)照。這是禁止相對方從事某種特許權(quán)利或資格的處罰。它是指行政主體依法收回或暫扣違法者已獲得的從事某種活動的權(quán)利或資格證書。其目的在于取消被處罰人的一定資格和剝奪、限制某種特許權(quán)利。吊銷與暫扣是有區(qū)別的。吊銷許可證和執(zhí)照是對違法者從事某種活動或者其享有的某種資格的取消；而暫扣許可證和執(zhí)照，則是中止行為人從事某項活動的資格，待行為人改正以后或經(jīng)過一定期限后，再發(fā)還許可證、有關(guān)證書或執(zhí)照。在對違法者實施其他形式的行政處罰不足以實現(xiàn)制裁目的時，還需要禁止其從事某種職業(yè)活動。在我國，有些企業(yè)或個人從事某種生產(chǎn)、經(jīng)營活動，法律法規(guī)規(guī)定必須既具有許可證又具有營業(yè)執(zhí)照。對這種企業(yè)或個人適用吊扣許可證和執(zhí)照的處罰，應(yīng)由主管行政機(jī)關(guān)許可。3、禁止交易活動。這是近兩年在招標(biāo)投標(biāo)活動和政府采購市場中廣泛實施的行政處罰。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，在違法行為人情節(jié)嚴(yán)重的情形下才可實施。而我國政府采購則將這種處罰與罰款、列入不良記錄等處罰合并處罰，更顯示對違法行為的從嚴(yán)處罰。所以，筆者認(rèn)為，在實施這種處罰時必須賦予相對人的聽證權(quán)。
根據(jù)我國《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證，當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織：（一）當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出；（二）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點；（三）除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；（四）聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持。當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避；（五）當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理；（六）舉行聽證時，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實、證據(jù)和行政處罰建議；當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證；（七）聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定，做出行政處罰決定。
二、數(shù)種處罰種類同時并處是屬于非常嚴(yán)重的行政處罰
實踐中的政府采購違法案件，一旦違法事實成立，必須同時被處以三種處罰，這是非常嚴(yán)重的行政處罰。例如我國《政府采購法》第七十七條規(guī)定，供應(yīng)商如果提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的，所遭遇的行政處罰將是：本次采購合同金額千分之五的罰款，列入不良記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動。在這三種行政處罰種類中，罰款是屬于財產(chǎn)罰，列入不良記錄名單是屬于聲譽罰，禁止交易是屬于行為罰。后二種處罰都是非常嚴(yán)重的處罰，直接影響到企業(yè)的生存和發(fā)展。倘若不賦予相對人在行政執(zhí)法過程中的救濟(jì)權(quán)，則有悖于我國行政處罰法的立法精神。所以，筆者認(rèn)為，行政主體實施處罰前，應(yīng)該賦予相對人即被處罰人的聽證權(quán)。《中華人民共和國行政處罰法》所設(shè)定的聽證程序是一項非常重要的法律制度。作為行政執(zhí)法主體的財政管理部門對供應(yīng)商或采購主體所實施的行政處罰，在政府采購的法律實踐中，幾乎都沒有經(jīng)過聽證程序。這里有法律制度本身的原因，也有執(zhí)法隊伍的素質(zhì)因素。政府采購主管部門在什么樣的情形下適用聽證程序，我國現(xiàn)行的政府采購法和相關(guān)的行政規(guī)章中都沒有做出相關(guān)的規(guī)定。根據(jù)我國《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證而未舉行聽證的，行政主體要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。我們從《中國政府采購案例評析》中的所有案例來看，行政主體所實施的行政處罰案件均未曾經(jīng)過聽證程序，而根據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，有些案件是必須經(jīng)過聽證程序的，否則，行政主體所實施的具體行政行為無效。根據(jù)我國《政府采購法》第八章法律責(zé)任這一節(jié)內(nèi)容，政府采購當(dāng)事人在許多情形下所遭遇的是數(shù)項行政處罰種類共同并處。在此情形下，應(yīng)該賦予政府采購行政管理相對人的聽證權(quán)。實施政府采購行政處罰聽證制度有其非常重要的意義。具體來說，筆者的理由主要有以下一些：第一，有利于規(guī)范政府采購行政執(zhí)法程序，提高政府采購行政執(zhí)法水平，促進(jìn)各級政府采購行政主管部門依法行政。第二，有利于維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，有利于公民、法人或者其他組織行使法律賦予的陳述權(quán)和申辯權(quán)。第三，有利于完善政府采購行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，完善公正、公開的行政執(zhí)法制度，建立和健全政府采購行政主管部門內(nèi)部的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，以保障政府采購跨越式發(fā)展的順利實現(xiàn)。
綜上所述，筆者認(rèn)為，做出政府采購行政處罰決定之前要舉行聽證。第一，舉行聽證是法律的規(guī)定。政府采購行政處罰直接關(guān)系到公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，這就要求政府采購行政處罰必須符合公開、公正和合法的基本原則。程序上合法，是實體合法的基本保障。因此，做出政府采購行政處罰決定之前必須依法舉行聽證。第二，舉行聽證有利于當(dāng)事人行使陳述和申辯的權(quán)利。聽證程序的設(shè)立可以使當(dāng)事人有機(jī)會為自己的權(quán)利進(jìn)行申辯，充分表達(dá)自己的意見和主張，提供有利于自己的證據(jù)，反駁不利于自己的證據(jù)；有機(jī)會與執(zhí)法人員進(jìn)行對質(zhì)和辯論，有利于保障自己的合法權(quán)益。第三，舉行聽證有利于政府采購行政主管部門依法行政。聽證制度的設(shè)立，對政府采購行政主管部門來說，有利于查明案件事實，促使執(zhí)法人員“兼聽則明”；有利于正確適用法律，減少和防止錯誤的行政處罰，從而減少行政復(fù)議和行政訴訟；有利于改善與當(dāng)事人之間的關(guān)系，促進(jìn)依法行政和自覺守法。
（本文作者為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級律師）
