[ 李琳 ]——(2005-5-9) / 已閱13710次
淺談個人申訴的可接受性
內容提要 個人來文申訴制度是國際人權條約實施監督機制的重要組成部分，個人來文的可接受性是個人來文被有關人權機構審查的前提。盡管個人享有的向國際監督機構提出來文指控有關締約國的權利尚未得到國際社會的普遍承認與接受而且不適用于所有的人權，對個人來文的可接受性的探討仍有其重要意義。本文擬就個人來文可接受的肯定性條件和否定性條件進行淺要的比較研究。
關鍵詞 個人申訴 可接受性 肯定性條件 否定性條件
一、個人來文和申訴機制概述
個人來文和申訴機制是有關個人通過國際機構維護自身權利，促進有關國家（特別是來文者本國）履行國際人權義務的重要程序。根據這一程序,人權條約機構有權接受并審議條約締約國管轄下的個人聲稱為該締約國侵害條約所載任何權利的受害者來文。這一程序目前可以大致分為兩類，一類依聯合國經濟及社會理事會的有關決議建立，另一類依有關人權公約建立。前者主要由人權委員會及其下設的防止歧視和保護少數小組委員會負責執行，適用于針對聯合國任何會員國提交的來文。后者由各公約規定的國際機構負責執行，僅適用于針對事先接受有關國際機構權限的締約國所提交的個人來文。此類國際機構的權限不盡相同，實踐中作用的發揮也不盡相同。
條約機構審查個人申訴來文主要有兩個目的:一是通過對締約國侵害條約所載各項權利的行為進行審查,提出糾正的意見或建議;二是在國際層面上,對締約國侵害條約所載各項權利的受害者提供救濟。締約國對條約機構的意見或建議是否尊重和執行,完全取決于締約國的自主決定、以及這種意見或建議在道義上的權威性。個人申訴來文程序是國際人權保護領域的一個重要的爭議焦點。它實質上反映出不同國家對人權國際保護的不同看法。對于個人
申訴來文程序, 《消除一切形式種族歧視國際公約》 (第14 條) 、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》( 第22 條) 以及《公民權利和政治權利國際公約》等國際公約都采取了任擇性條款和任擇議定書的形式。采用這種規定形式表明,個人享有的向國際監督機構提出來文指控有關締約國的權利尚未得到國際社會的普遍承認與接受。
二、個人來文可接受性的肯定性條件比較分析
個人來文可接受性的肯定性條件是指個人來文被有關條約機構接受所應滿足的條件。雖然各國際公約的具體規定各有不同，但綜合建立了個人來文申訴機制的各國際公約的相關規定，一項個人來文被條約機構接受所應滿足的條件大致包括以下幾個方面：
第一，來文者的身份條件。各國際人權條約將來文者均包括個人，但有些國際人權條約的來文者則不限于個人。例如，《美洲人權公約》規定的來文者包括任何人或一群人，或經美洲國家組織一個或幾個成員國合法承認的任何非政府的實體。《歐洲人權公約》規定的來文者則包括個人、非政府組織和私人團體。《酷刑公約》的來文者表述為“受害的個人或其代表”。《消除一切形式種族歧視國際公約》則規定來文者為“個人或個人聯名”。盡管各人權公約的表述有所不同，但大多要求來文者是在某一締約國管轄之下并為該締約國侵犯公約所規定的任何權利的行為的受害者。但非洲人權和民族權委員會并不要求來文者一定是受害者，或者是受害者的家庭成員。來文者甚至可以不是《非洲人權和民族權憲章》締約國的國民或處于締約國管轄下的個人。《美洲人權公約》同樣規定任何人或一群人，或經美洲國家組織一個或幾個成員國合法承認的任何非政府的實體均可譴責或控訴某一締約國破壞該公約。
第二，對來文的接受以用盡當地救濟為前提。傳統國際法認為，用盡當地救濟應用盡國內法上的一切司法和行政救濟程序。根據公約的規定和條約機構的實踐，控告者或申訴者首先應當用盡國內法規定的救濟辦法。在大多數國際人權條約在規定提出個人來文以用盡當地救濟為前提的同時，也作出了例外規定，加大了這一原則的靈活性。各國際人權條約規定的例外大致可以分為下幾種：（1）補救辦法的實施有不合理的拖延。根據一般國際法原則，國內法上的救濟應當時充分而有效的。如果國內法上的救濟遭到“無正當理由的延誤”，那么控告者或申訴者就沒有義務必須用盡這種救濟。例如，《公民權利和政治權利國際公約任擇議定書》規定“委員會不得審查任何個人來文，除非已斷定：……該個人對可以運用的國內補救辦法悉已援用無遺。但如補救辦法的實施有不合理的拖延，則不在此限”。《消除一切形式種族歧視國際公約》則規定經審查，補救辦法的實施被不合理的拖延時，來文可以被審議。《非洲人權和民族權憲章》規定，委員會對根據第56條提出的有關人權和民族權的來信，如來信系在地方的補救辦法（如果有的話）悉已援用無遺之后寄送來的,應予以審理。但國內救濟程序顯然已有不合理的拖延則可不必用盡一切應用盡的救濟程序。《美洲人權公約》規定接受來文須來文者按照國際法一般承認的原則已經采取或用盡了國內法規定的補救辦法，但如果按照上述補救辦法在做出最后判決時曾發生無正當理由的延誤，則用盡當地救濟的要求可不適用。（2）已求助于國內一切補救辦法而無濟于事。《消除一切形式種族歧視國際公約》規定經審查，在個人已求助于國內一切補救辦法而無濟于事時，來文可以被審議。（3）因公約被違反而在受害人看來不能從該辦法中得到有效救助。《消除一切形式種族歧視國際公約》則規定經審查，在因本公約被違反而受害的人看來不能從該辦法中得到有效救助時，來文可以被審議。（4）國內法無相應救濟措施。《美洲人權公約》將有關國家的國內立法沒有提供正當的法律程序保護據稱已被侵犯的權利或各種權利作為用盡當地救濟的例外。（5）國內司法拒絕。《美洲人權公約》同時將締約國拒絕給予聲稱權利被侵害者國內法律規定的補救或被阻止進行各種補救作為用盡當地救濟的例外。
可見，在各國際人權條約當中，《消除一切形式種族歧視國際公約》和《美洲人權公約》對用盡當地救濟的要求最為靈活。對用盡當地救濟原則用例外規定加以軟化已成為國際人權領域的普遍實踐。在實踐當中，各條約機構對這一原則的把握也盡可能的采取了有利于控告和申訴當事人的標準。
第三、來文提出的及時性要求。各人權公約一般要求來文應當在當地救濟用盡后的規定期限內提交，歐洲人權法院和美洲人權法院的標準是六個月。做出這一要求目的在于防止同一案件的反復出現，提高法院的工作效率。《非洲人權和民族權憲章》規定來文應在從地方補救辦法悉已援用無遺之日起或者從委員會了解此事之日起的一個合理期限內提交。在認定來文提交的時間是否屬于合理期限時，非洲人權和民族權委員會則盡可能的從有利于來文者的角度出發。 聯合國體系內的人權公約則大多沒有規定及時性要求，其目的在于為受害者提供最大限度的人權保護。
此外，各國際人權條約大多規定來文應以書面方式提出，并提出了不同程度的來文者信息披露要求，匿名的來文通常不被接受。例如，《美洲人權公約》要求請愿書載有姓名、國藉、職業、住所和請愿人或一引起請愿人或提出請愿書的實體的合法代表的簽名。
三、個人來文可接受性的否定性條件比較分析
不能滿足特定條件的來文將不被接受。除了對上述肯定性條件的違反，即來文者無權提出來文、未用盡當地救濟、來文的提出違反及時性要求、來文者信息披露不符合規定、未以書面方式提出等，具有下列情形的來文也被條約機構視為不可接受。
第一、來文的提出系對呈文權的濫用。《公民權利和政治權利國際公約任擇議定書》規定，依據其所提送的任何來文，如經委員會認為濫用此項呈文權，委員會應不予受理。《酷刑公約》規定，如提出來文委員會認為系濫用提出此類文書的權力，則所提出的來文將不被接受。在實踐中，對呈文權的濫用由相應的條約機構認定，這在很大程度上使得這一標準具有了不確定性。
第二、同一事件處于另一國際調查或解決程序審查之中。《公民權利和政治權利任擇議
定書》規定委員會不得審查任何個人來文，除非已斷定同一事件不在另一國際調查或解決程序審查之中。如果來文申訴涉及的問題已被提交其他國際調查或解決程序而該申訴未包含任何新的相關材料，則歐洲人權法院拒絕受理。此處強調調查和解決程序的國際性，國內救濟程序的尚在進行表明國內救濟尚未用盡，與此處所論述的是對來文可接受性的兩種不同性質的限制。
第三、來文無充分的事實依據。歐洲人權法院拒絕受理證據明顯不足的申訴。《非洲人
權和民族權憲章》規定僅僅以大眾傳媒傳播的消息為依據的有關人權和民族權的來信不予受理。來文應有充分證據為依據，但人權條約和條約機構在舉證責任的分配上執行了有利于來文者和受害者的標準。例如，非洲人權和民族權委員會規定，一旦來文者提出初步證據證明已經用盡當地救濟或當地救濟并不充分和有效，則有關締約國就應當承擔舉證責任。這種舉證責任倒置的做法減輕了來文者和受害者的舉證負擔，有利于維護他們的權利，在責任分配 上也比較合理。
第四、來文具有某種政治性目的。《非洲人權和民族權憲章》規定用誹謗的語言寫成的，直接攻擊有關國家及其機構或者直接指向非洲統一組織的有關人權和民族權的來信不予受理。個人申訴機制的目的在于監督締約國對人權條約的執行，同時為受害者提供進一步的權利救濟措施，而不在于成為某些持不同政見者進行攻擊，達到其政治目的的工具。
第五、來文所申訴的系已決案件。歐洲人權法院拒絕受理針對在實質上與法院已經審查的問題相同的申訴。非洲人權和民族權委員會對論述已由有關締約國依據聯合國憲章或非洲統一組織憲章的原則或依照本憲章的規定加以解決的案件的有關人權和民族權的來信不予受理。這項限制類似與國內法上的一事不再理原則，但《非洲人權和民族權憲章》的規定也表明了它對締約國主權和司法獨立的尊重。但這一規定往往不利于對受害者權利的維護。
綜上所述，在國際人權法上，個人申訴如要被特定條約機構接受通常要滿足肯定性和否定性兩方面的條件。但總體上來看，目前國際人權條約對個人申訴的可接受性持越來越靈活和寬松的態度，以期為受害者提供更好的人權保護，進一步發揮個人來文申訴機制對締約國履行國際人權條約的監督作用。在個人申訴可接受性條件趨于寬松的各個方面轉變當中，最為引人注目的是，用盡當地救濟原則的日益靈活化。
參考書目：
1、徐顯明主編：《國際人權法》，法律出版社2004年11月第1版
2、國際人權法教程項目組編寫：《國際人權法教程》，中國政法大學出版社2002年11月第1版
3、彭錫華、谷盛開：《論國際人權條約實施的國際監督制度》，《現代國際關系》2001年12月號
