[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱100858次
(1) “職責合法論”沒有考慮道交法與國家其他有關立法在有關政策上的協調性, 沒有反映道交法第四條第一款規定的職責所應當具有的特定的政策界限。
第四條第一款規定,“各級人民政府應當保障道路交通安全管理工作與經濟建設和社會發展相適應”。據此, 該條款所規定的職責是指地方政府應當為道交安全管理工作能夠適應或滿足經濟建設和社會發展的需要創造條件。立法者之所以要賦予地方政府這樣的職責,顯然是出于如下特定的考慮: 我國許多地方的、尤其是大城市的道路交通安全狀況不好,影響了經濟建設和社會發展。其原因之一是道交安全管理工作水平不高[73],未能充分適應經濟建設和社會發展對道路交通安全的要求,因此有必要加強和完善這方面的工作;解決道交安全問題,單靠主管部門(公安機關)不行,政府必須創造必要的條件,保障道交安全管理工作能夠適應經濟建設和社會發展對道交安全的需要。
如果只看該條款的規定, 人們大概會對上海市府法制辦就該規定的含義所作的解釋(“地方政府有職責把交通安全管理好”)產生這樣的印象,即它盡管用語過于簡單籠統,在實質上卻并無不當。但是, 由于這一解釋是上海市府法制辦為了論證私車額度限制和拍賣的合法性而提出的, 所以我們就不應當僅僅從該條款的文面上來判斷這一解釋是否妥當, 而應當在弄清該條款的具體含義和政策界限、該條款所規定的職責與私車額度限制和拍賣這一措施是否具有相容性的基礎上作出判斷。為了弄清楚這些問題,有必要考察私車數量增長與道路交通安全狀況惡化的關系、私車數量增長與我國經濟建設和社會發展的關系,更有必要確認國家決策機關對私車數量增長所持的基本立場。
關于私車數量增長與道路交通安全狀況惡化的關系,在上海市府看來,前者當然是引起后者的原因之一。因為私車數量的增長速度大大超過上海市道路建設的增長速度,加劇了道路交通的擁堵,從而引起了交通安全狀況的惡化。此外,據公安部的分析, “交通供需矛盾日益加劇”是“影響道路交通安全和暢通的因素”之一[74]。關于二者之間的關系,筆者的看法是,第一,交通資源供需矛盾的加劇,既可能歸因于需方,也可能歸因于供方,或許還可能歸因于供需雙方。立場不同,認識可能不同。站在需方的立場上,可能會認為不是需求增長過快,而是供應增長過慢;站在供方的立場上,則可能認為恰恰相反。第二,在我國的大城市,盡管私車(尤其是私人轎車)數量增長很快,但其他機動車的數量也在增長[75]。所以,不能把交通擁堵都算在私車數量增加的帳上。第三, 即使在道路資源供不應求的情況下,不搞額度限制,未必就不能緩解交通擁堵,減少事故發生率。除了加強安全教育和強化對違法行為的取締外,適當的調控管理措施和先進的技術手段的采用,可期待在道交安全保障方面取得相當明顯的效果[76]。第四,建立比較完善的公共交通系統將促使小客車(無論是私的還是公的)利用率的大幅度降低,從而有助于緩解擁堵狀況[77]。第五, 通行車輛的數量的多少、交通是否擁堵及擁堵程度的高低,與是否發生交通事故和交通事故發生件數的多少,未必存在必然的聯系。大多數交通事故的發生,其直接原因在于駕駛者的違法行車行為[78]。第六, 如前所述,上海搞的私車額度限制到底是否有助于或在多少程度上有助于該市交通安全狀況的改善,是令人感到懷疑的。筆者指出以上諸點是想說明,對私車數量增加與交通安全狀況的惡化的關系不應當作簡單化的理解,更不應對此關系作簡單化的處理。
關于私車數量增長與我國的經濟建設和社會發展的關系,上海市府(新聞發言人)沒有直接表明其觀點。根據有關統計數據和國家制定的“十五計劃”及汽車產業政策[79], 在此可以確認以下幾點。第一, 隨著改革開放的深入和擴大, 我國的國民經濟持續較快增長, 在發展較快的地區,尤其是大城市,居民的收入迅速增加、消費能力迅速增強。擁有自己的小轎車正在成為越來越多的居民(包括工薪階層中的收入較高者)的主要物質需求之一。第二, 適應這種迅速擴大的市場需求而迅速發展起來的小轎車產業已成為我國汽車產業的主要部分, 而汽車產業則已成為我國經濟的支柱產業之一, 帶動了相關產業的發展, 拉動了居民消費, 促進了國民經濟的增長。汽車產業的迅速成長又從多方面促進了社會的發展。它不僅滿足了越來越多的居民的一大物質生活需求,提升了他們的生活質量,而且為社會創造了大量的就業機會, 為國家財政作出了重要的貢獻。第三, 我國大城市的(更不用說全國的)人均私車擁有量(比率)還遠遠低于發達國家。我國人口眾多,只要經濟能夠持續發展,在未來相當長的時期內,小轎車的市場容量(私人需求)還將繼續擴大, 汽車產業,尤其是小轎車產業的發展前景將非常廣闊。第四, 包括小轎車在內的汽車的數量的大幅度增加導致了對道路資源的需求的大幅度增長[80], 由于城市交通規劃和道路建設未能滿足這一需求,加之公共交通能力不足,道路交通安全管理工作未能適應道路交通狀況的變化,道路交通擁堵(尤其是在大城市)已經成為嚴重的社會問題,妨礙了經濟建設和社會發展[81]。
《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》規定, “發展經濟型轎車”( 第四章 優化工業結構, 增強國際競爭力 第一節 加快工業改組改造),“鼓勵轎車進入家庭”(第十九章 增加居民收入, 提高人民生活水平 第二節 拓寬消費領域 )。《汽車產業發展政策》規定, “推動汽車私人消費”(第二條), “培育以私人消費為主體的汽車市場”(第六十一條)。這些規定表明了國家最高決策機關對私車數量增長的基本立場, 那就是鼓勵和促進，而非限制。國家為了鼓勵和促進私人轎車消費，對地方政府主要提出了以下具體要求。第一, 實施國家統一規定的稅費制度, 禁止自行增設收費項目。[82] 第二, 實施國家統一規定的機動車登記制度, 禁止增加登記用憑證的種類。[83] 第三, 以保障交通通暢、方便停車和促進汽車消費為原則，積極搞好停車場所及設施的規劃和建設。[84]
基于上述事實，根據國家立法(或政策)的協調性的推定(除非存在明顯抵觸的事實或例外規定)這一法律解釋的原則, 人們就應當得出如下結論: 道交法第四條第一款所規定的地方政府職責與國家關于鼓勵和促進轎車進入家庭的政策應當具有協調性。該款規定并不含有允許地方政府采取限制私人轎車數量增長之類的措施來履行其職責的法律意義。即使這類措施也許可以被理解為有利于緩解因私車數量增長而給道路交通安全所造成的壓力以及由此而產生的對經濟建設和社會發展的負面影響, 但是, 由于這類措施的實施必然會在一定程度上遏制小轎車的市場需求, 妨礙以小轎車產銷為主要增長點的、正在成為我國經濟發展的支柱產業之一的汽車產業的成長, 所以, 在更廣泛或更重要的意義上, 它們不利于我國的經濟建設和社會發展[85]。市府法制辦專家把第四條規定的地方政府職責籠統地說成是“把交通安全管理好”, 并以此為據來論證限制私車額度和拍賣私車額度這一措施的合法性, 表明她完全無視該條規定的政策界限, 不承認道交法與國家其他有關立法和政策所應當具有的協調性。如果硬是把法制辦專家對第四條所作的解釋說成是符合道交法原意的話, 那么就等于是在編造道交法與國家其他有關立法和政策之間的矛盾, 破壞國家立法的協調性。
(2) “職責合法論”是在回避道交法第四條第二款的規定的情況下提出的,沒有反映地方政府履行其職責的法定界限, 遺漏了行使職責的法定依據。
如前所述,道交法第四條共有兩款規定,其中第二款的規定是,“縣級以上地方各級人民政府應當適應道路交通發展的需要，依據道路交通安全法律、法規和國家有關政策，制定道路交通安全管理規劃，并組織實施”。上海市府法制辦對第四條的解釋,只字未提法定依據,根本沒有反映第二款的要求。
第二款規定的主要內容之一是要求地方政府在制定和實施道路交通安全管理規劃時, 必須以有關道路交通安全的法律、法規和國家有關政策為依據。也就是說,這種規劃必須依法, 而不能無法、更不能違法, 必須按照國家的政策, 而不能脫離或違反國家的政策, 自行其事、各搞一套。該款共列舉了三項依據。第一項是有關道路交通安全的“法律”。這里當然包括“道交法”(及其他涉及道路交通安全問題的法律, 如果有的話)。第二項是有關道路交通安全的“法規”。根據我國的立法分類,這里所說的法規可以被理解為包括兩類,其一是行政法規, 比如,國務院制定發布的“道交法實施條例”( 公安部根據“道交法”及其“實施條例”制定的《機動車登記規定》雖非行政法規,但與 “道交法實施條例” 一樣,屬于有關道路交通安全的國家立法的一部分)；其二是指有法規制定權的地方人大制定的地方性法規。上海道交條例就是其例。不過,如前面已經論證的那樣,該條例并不能成為上海市府搞私車額度限制和拍賣的合格的法律依據。第三項是“國家的有關政策”。這里當然包括本文前面引述過的國務院同意轉發、財政部等制定的“2001稅費改革方案”中關于車輛管理環節的行政收費改革的政策規定和國務院批準、發改委制定的“2004汽車產業政策”中關于涉及汽車的行政性收費、城市政府的交通設施建設義務、建立統一的登記管理制度的政策規定。請注意,該條款沒有提到“地方政策”。據此, 在解釋論上應當推定,在賦予地方政府道交管理職權方面,道交法的有關規定與國家的有關政策具有協調性,道交法不允許地方政府制定沒有國家統一政策依據的地方政策(比如上海市交通白皮書所規定的控制私人小轎車數量增長的政策)。
第二款的上述規定反映了依法行政的要求。在此必須指出,依法行政的原則,不僅適用于該條第二款所規定的道交管理規劃的制定和實施,而且應當被理解為適用于道交法所規定的地方政府的其他職權或職責的行使或履行。上海市府法制辦對第四條所作的解釋,遺漏了依法行政這一同條第二款所規定的政府義務,從而使其所理解的地方政府職責變成了可以通過任何方式或手段(只要地方政府自己認為“符合當地的特殊情況,具有合理性”) 來履行的職責。毫無疑問,這樣的法解釋根本不符合道交法第四條的原意。
4. 目的合法手段就合法是根本違反法治行政原則的命題
市府所主張的手段合法論,如前所述,其大前提是法制辦專家雖然沒有說出口但在其推論的邏輯構造中一定存在的一個假定,即手段的目的如果是合法的,手段本身就是合法的。換言之,手段本身未必需要法律依據。
這個命題顯然不符合本文前面所引述的“法律的保留”原則的最低限度的要求(即所謂侵害保留)。市府法制辦專家僅僅滿足于論證私車額度限制和拍賣的目的有其所謂的法律依據(不過,如本文前面所論證的那樣,即使所謂的目的合法論本身在法律上也是根本站不住腳的),并不認為這一措施本身需要國家立法上的依據。這種程度的法律根據論顯然大大落后于我國法治行政發展的現狀。
目的合法手段就合法這一命題如果真的可以被政府拿來作為支持其所作出的行政決定的正當性的理論根據的話,那么,人民的權利和自由就可能會陷于被政府行為肆意侵犯而得不到法律的保障和救濟的危險境地。僅就交通行政而言, 如果私車額度限制和拍賣這一措施僅僅因有利于實現排堵保暢這一目的(假定確實符合此目的),其本身的合法性就能夠成立的話,那么,地方政府如果以同樣的理由, 采取諸如禁止居民購車、強制收購居民私車、禁止私車在任何可能發生擁堵的道路上通行、或者對私人購車行為征收高額特別附加稅之類的措施,也都可以被認為是合法的。毫無疑問,這一命題不僅在理論上是極其荒謬的,在實踐中也是非常有害的。
如前所述,道交法第四條第二款明確規定了地方政府依法制定和實施道交管理規劃的義務。據此,地方政府所采取的涉及私人權利的任何道交管理措施,不僅必須以實現道交法規定的政策目標為目的,而且其本身必須有國家立法上的授權根據。上海市府法制辦的手段合法論由于在客觀上根本否定了該條款所明文規定的地方政府義務,因而是違法的。
至此,筆者按時間順序分析了私車限額拍賣措施到底是否有合格的法律根據的問題，論證了上海市府新聞發言人和法制辦專家的觀點在法律上的錯誤之所在。其基本結論是,上海市府實施了多年的私車限額拍賣,自始至今,沒有國家立法的授權根據,沒有合格的地方立法的授權根據。市府所提出的法律根據論是完全沒有說服力的,在法律上是根本站不住腳的。
(六)其他值得討論的幾個問題
1. 法制辦專家答記者問的特色和留下的重大懸念
除了存在上述嚴重問題之外,法制辦專家的答記者問還帶有兩個值得注意的特色,或許還給人們留下了一個重大的懸念。
(1) 兩個值得注意的特色
① 作為專家意見,顯然少了些按理說不應該缺少的最低限度的專業性
由政府的法律專家出面答記者問,這原本是一樁值得公眾高興的事,因為關心私車限額拍賣合法性問題的人們,終于有機會聽到“法言法語”的反映官方立場的解答。很可惜,這位專家的答記者問,不知何故,沒有抓住其援引的道交法第四條原本具有的相當明了的特定含義, 沒有提及對于確定地方政府履行職責的法律界限而言具有重要意義的該條第二款的規定,竟然用“地方政府有責任把交通安全管理好”這一沒有任何特定法律意義的一般性表述來解釋該條規定的含義；無視依法行政原則的基本要求和法律推論的基本規則,事實上從手段的目的合法性無條件地推導出手段本身的合法性；無視媒體所報道的認為車牌額度拍賣違法的各種具體的批評意見,沒有作出應當作出的法律上的具體回復。[86]
不僅如此, 法制辦專家在新聞發布會上就其所謂中央部門的意見向媒體所作的“透露”也是極不充分、含糊不清的, 令人無法判斷這些意見在法律上的“身價”。按專業標準, 市府法律專家既然在官方新聞發布會上援引中央部門的意見為市府的行政措施的合法性辯護,那么,就應當對以下問題作出說明。所謂的“全國人大和國務院的有關部門”具體是指哪些部門? 所謂的“意見”是以誰的名義提出的? 這些部門是否有法律上的權限就私車額度拍賣是否違反道交法的問題作出解釋 ? 這些意見是通過什么程序、采取什么形式、在什么場合和什么時間提出的? 這些意見的記錄或正式文本在何處可以查到? 這些意見的理由和根據是什么(是否就是上海法制辦專家所說的那些)?[87]筆者百思不得其解的是,法制辦主任為什么不披露這些情況呢? [88] 難道他真的以為,這些情況即使不披露,僅憑中央有關部門也如此認為之類的說明,就能為私車額度拍賣的合法性作出令人信服的辯護?
筆者擔心,法制辦專家的答記者問,若是作為政府代理人的意見或專家證言被提到法庭上去的話,是否經得住一般水準的質問或反駁,是否經得起通常程度的司法審查。
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