[ 周志剛 ]——(2005-5-12) / 已閱21172次
改革勞動教養制度的思考
周 志 剛
勞動教養是我國特有的一種法律制度。作為一種非司法性剝奪公民人身自由的制度，勞動教養初創于２０世紀５０年代的肅清反革命運動期間發展于１９７８年之后。４０多年來，該制度在維護社會治安，預防和減少犯罪，教育和挽救輕微違法犯罪人員等方面起到過積極的作用。但隨著我國政治、經濟、文化等各方面的發展變化，該制度存在的諸多問題和缺陷也日益暴露出來。對具有中國特色的勞動教養制度，是予以廢除，還是在保留的基礎上加以改革完善？長期以來一直存在爭論 ，特別隨著我國加入《公民權利與政治權利國際公約》，頒布和實施《立法法》，存廢之爭更加呈現白熱化。如何改革勞動教養制度，已經成為中國社會現代化、法治化進程，特別是刑事法治建設中的一個突出問題。從目前來看，對勞動教養制度予以保留并加以改革是主流的觀點，筆者也持這一意見。理論界對如何改革勞動教養制度，提出了許多種不同的設想和思路，仁者見仁，智者見智。而本文通過分析勞動教養制度的問題和缺陷，提出了若干改革建議，并且認為改革的方向是完善立法規定和引入司法程序。
勞動教養制度存在的問題和缺陷
現行勞動教養工作的基本法律依據是全國人大常委會批準、國務院公布的《關于勞動教養問題的決定》（1957年）和《關于勞動教養問題的補充規定》（1979年）以及國務批準、公安部發布的《勞動教養試行辦法》（1982年）。但就上述這些規定而言，存在著一些明顯的缺陷和問題：
首先，勞動教養的審查裁決體制同法治原則不相協調。目前行使勞動教養審批權的法定機構是勞動教養管理委員會，由公安、民政、勞動等部門負責人兼職組成，未設專職負責人。其權限主要有兩項：一是審查批準作出勞動教養的決定，二是批準提前解除勞動教養、延長或減少勞動教養期限。而實際這兩項職權分別是由公安機關和司法行政部門行使的，上述兩機關是在沒有明確法律授權的情況下代行勞教委職權的。我國于1998年簽署加入的《公民權利與政治權利國際公約》規定，“除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由”，按照一般理解，這里的法律應是指立法機關制定的法律，程序是指司法程序。《立法法》明確規定：對限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會來規定。而勞動教養作為剝奪人身自由可以長達三、四年之久的強制措施，由行政法規和行政規章確立，并且不經過司法審查程序便可由行政機關徑行作出決定，顯然與現代法治原則相悖。
其次，關于勞動教養的程序規定存在缺陷。勞動教養是一種較長時間限制公民人身自由的強制措施，應當為其設定較為嚴密的法律程序。但現行勞教法規側重于實體方面的規定，程序規范嚴重缺乏。表現在：勞教案件的辦理程序，既有治安案件的辦理程序，又有行政案件的辦理程序，也有刑事案件的辦理程序，極不統一；對相對人合法權益的保障不全面，如當事人的陳述權、申辯權、賠償請求權等均沒有明確規定；關于對勞動教養決定申請行政復議、提起行政訴訟的規定也相當簡單。勞動教養的決定實際上完全由公安機關一家作出，有違程序中立原則。勞動教養審批程序剝奪了被勞動教養者的參與機會，違背程序公正原則。目前勞動教養的司法救濟具有局限性，使被勞動教養者難以得到有效的司法救濟。由于適用程序上的上述缺陷，嚴重影響了勞動教養制度的法制形象。
再次，勞動教養的適用范圍過窄。根據現行法規我國勞動教養的適用范圍是：大中城市（即30萬人口以上的城市），鐵路沿線，交通要道的城鎮（但必須控制在城鎮內吃商品糧的人的范圍內），存在個別違法犯罪行為（賣淫和嫖娼）的縣城、集鎮和農村。這種地域限制的弊端，一是使在農村發生的大量違法犯罪行為得不到有效地懲治，不利于社會治安的全方位綜合治理，二是人為地造成公民之間在適用法律上的不平等狀況，破壞了法律實施的統一。
最后，勞動教養期限的規定不合理。按道理說，勞動教養的對象是嚴重違法但不構成犯罪的人或者犯罪情節輕微不夠刑事處分的人，那么勞動教養的嚴厲程序應當輕于刑罰，但實際并非如此。根據國務院《關于勞動教養的補充規定》第三條規定，勞動教養的期限為一年至三年。必要時得延長一年。與刑罰中自由刑的期限相比，勞教期限的起點要比自由刑的起點高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限長，甚至高于對輕罪適用的有期徒刑。勞動教養與刑罰在嚴厲程度上的失衡和錯位，造成實踐中有些違法犯罪人寧愿被定罪處刑也不愿被勞動教養，以致在社會上和部分勞教人員中產生“違法不如犯罪，勞教不如判刑”的印象。
對勞動教養制度改革的建議
盡管勞動教養制度基于歷史功效、現實需要兩方面的原因而有保留的必要性和合理性，但由于這一制度存在的問題和缺陷，又使其面臨被叫“下課”的危機。如何對其進行改革，成為一個現實而緊迫的問題。筆者有如下一些建議：
（一）關于勞動教養的立法：這是加強人權保障的需要，也是依法治國，建立社會主義法治國家的需要。隨著不定期刑和教育刑思想的興起，各國都把未然犯罪的預防擺在立法的突出位置，建立一個以刑事立法為主、以保安立法為輔的全方位立體式預防犯罪的立法體系已成為世界性趨勢。在我國現行法律體系中，雖然沒有保安處分之名，卻有保安處分之實。不僅在刑法典中分散地規定了一些保安措施，而且還以行政法規或刑事政策等形式規定或設立有多種實質性的保安處分措施，勞動教養便是其中的一種。但就目前情況而言，制定統一的保安處分法的時機尚不成熟，故而多數學者傾向于先行制定一部關于勞動教養制度的專門法律，以解燃眉之急。筆者也持這種觀點。建議由全國人大常委會制定專門的《勞動教養法》，設立總則與分則兩篇。其中，總則規定勞動教養的目的、勞動教養的憲法根據、勞動教養的法律性質、勞動教養的基本原則、勞動教養適用的一般要件、勞動教養的期限、勞動教養的執行等問題。分則中應具體規定應當適用勞動教養的適用對象及其相應的勞動教養措施。通過制定專門的《勞動教養法》，一方面使勞動教養的適用獲得法律上的依據，同時，對其實體、程序問題進行配套的改革，使勞動教養制度在得以保留這一前提下最大限度地維護公平、正義，保障當事人的合法權益。
（二）關于勞動教養的裁決體制：目前主要有以下幾種不同改革建議：一是保留并強化勞動教養委員會的職能，使之成為擁有專職人員和實質權限的法定機構，完善其審批程序制度；二是取消名存實亡的勞動教養管理委員會，明確勞動教養的行政處罰性質，由公安機關名正言順的實施審批權；三是建議將勞動教養作為一種刑罰方法納入刑罰體系的主刑之中，通過現有的人民法院刑事審判庭予以裁決；四是建議將勞動教養作為一種限制人身自由的非刑罰方法納入刑事制裁，在法院內部新設立專門的治安法庭或治安法官來審查裁決。上述意見中，筆者贊同第四種建議，理由是：刑事訴訟法第12條規定“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪。”而現行的勞教制度，將有罪還是無罪的認定權賦予公安機關行使，違反了定罪權由法院統一行使的無罪推定原則；在實踐中大量存在的證據不足被勞教現象，又違背了疑罪從無的原則。為此，對勞動教養的審查決定權，應當由人民法院行使。鑒于當前法院的刑事審判任務本來就比較重，其審判的主要對象應當定位于確實有罪并應受刑事處罰的人員，對應當處以勞動教養的對象（這些人不夠刑事處罰但又必須給予適當處理），可以借鑒一些國家“治安法院”的體制，在我國的基層法院和中級法院設立治安法庭或治安法官，專門負責此類案件的審理。
設立專門的治安法庭辦理勞動教養案件，其優點在于：第一，能有效地將勞動教養納入司法體制和正當程序之中，解決并克服現行勞動教養決定權、適用程序、權利救濟等諸多問題和弊病，體現我國現代法治對公民人權保護與維護社會秩序并重的價值取向。第二，體制轉換簡便、可行。在法院現行體制下，單設治安審判庭不會引起太大的司法體制變化，也符合《人民法院組織法》的規定和原則，只需按照審判業務庭的組織需要配備專門的辦案人員即可。第三，符合現行立法框架下對勞動教養性質的定位。勞動教養司法化，其實質就是由法院行使對行政機關的監督制約權。但是，按照現行有關勞動教養制度的法律法規，勞動教養既不是治安管理處罰，也不是其他行政處罰，更不是刑罰，而是一種介于治安管理處罰與刑罰之間的具有強制教育性質的行政措施（涉及限制、剝奪人身自由）。治安訴訟與刑事訴訟在提起訴訟的主體上存在根本區別，前者由公安機關提起，而后者一般由檢察機關提起；治安訴訟是“官告民”，而行政訴訟是“民告官”。這種訴訟主體性質的差異導致訴訟程序的設置存在極大差異，由刑庭或行政庭來審理治安訴訟案件是不合適的。設立專門的治安審判庭，不但可以解決勞動教養司法化的問題，還可以實現勞動教養案件的審判活動與刑事、民事、行政等其他訴訟活動的協調和平衡。
（三）關于勞動教養案件的審理程序：將來應當通過制定《勞動教養法》明確規定辦理勞教案件的程序。勞動教養訴訟的訴訟主體主要包括控、辯、審三方。其中，提請人是公安機關，具體可由公安機關內部的法制部門或治安部門行使；被提請人即被公安機關提請適用勞動教養的人；審判機關是基層人民法院和中級人民法院，具體由內設的治安審判庭負責。筆者的設想是，應當設置比較簡易的程序，提高訴訟效率，這樣既有利于保證這一措施的及時實施，使被勞動教養人及時得到教育，也能使不應該被勞動教養的被提請人盡早恢復自由。對違法或犯罪嫌疑人由公安機關先進行調查或偵查（區分情況，違法調查按治安案件程序辦理，犯罪偵查按刑事案件辦理），然后將案件和提請批準勞動教養決定書報請法院審查，如果被調查或被偵查的當事人承認有違法或犯罪行為的，公安機關可以不派員出庭，僅由當事人出庭，法院在聽取當事人的意見后，結合對公安機關報送材料的審查，即作出對當事人是否予以勞動教養的判決；如果當事人否認有違法或犯罪行為的，應當以開庭聽證的方式審理，適用簡易程序的規定，由治安法官獨任審理，在分別聽取公安機關指派的出庭人員和當事人的陳述后，作出對當事人是否予以勞動教養的判決。法院開庭審理勞動教養案件時應當通知檢察院，檢察院認為有必要時可派員出庭監督。當事人有權自行或委托律師辯護。對勞動教養案件實行二審終審制，由基層法院一審，中級法院二審。不服一審裁判的當事人可以上訴，檢察院也可以提出法律監督意見，二審法院的裁判具有終審效力。關于訴訟期限，公安機關在對被提請勞動教養采取拘留等限制人身自由的強制措施后，應在１５日內向人民法院提出訴訟請求，如有法定的特殊情況的，經上級公安機關負責人批準可延長至一個月。人民法院審理一審、二審勞動教養案件，應在受理后２０日內宣判，最遲不得超過一個月。對勞動教養判決的上訴期限為１０日，從接到判決書第二日起算。在人民法院作出的對被提請勞教人予以勞動教養的判決生效后，由公安機關移送勞動教養執行機關執行。在判決作出前，被提請人已被羈押的，應當折抵與羈押期限相同時間的勞動教養期限。 對于提前解除勞動教養、減少或者延長勞動教養期限的，由勞教機關報請法院審查決定。除了一審、二審程序外，還應當設置審判監督程序，審判監督程序的提起可以參照刑事訴訟法的有關程序；可以由被勞教人及其近親屬申訴、檢察機關抗訴而啟動，也可由各級人民法院院長及審判委員會主動提起。對于錯誤的勞動教養決定，當事人可以請求國家賠償。
（四）關于勞動教養的適用范圍：根據社會治安形勢發展的要求，應當通過修訂現行勞動教養的法規或者在將來制訂專門的《勞動教養法》時，取消適用范圍上的地域限制，規定把勞動教養普遍適用于全國城鄉，適用于每一個符合勞動教養條件的中國公民，以體現法律面前人人平等的原則。
（五）關于勞動教養的期限：從現行立法規定來看，勞動教養的期限為1—3年，必要時可延長1年。與刑法中的管制和短期自由刑相比，在嚴厲程度上有過之而無不及，違背了罪（錯）、罰相當原則，在實踐中會導致種種反常現象。筆者建議，將來通過立法將勞動教養的期限改為3個月至1年。必要時可延長半年。通過縮短期限，以消除勞動教養與短期自由刑在嚴厲程度上的失衡現象。
（作者單位：四川省宜賓市中級人民法院）
參考文獻：
1、劉仁文：《勞動教養制度及其改革》
2、劉中發：《勞動教養制度的改革出路》
3、魏慧梅：《勞動教養在實踐中存在的矛盾和弊端》
4、宋雅芳：《勞動教養存在的問題及對策》
5、陳澤憲、林小春：《勞動教養改革芻議》
