[ 李凌云 ]——(2005-5-24) / 已閱27322次
論我國勞動關系調整機制的重構
李凌云
論文摘要：
在《勞動法》頒布10周年的日子即將來臨之際，有必要對我國勞動關系調整機制進行全面的審視。本文從我國勞動關系的現狀入手，分析了我國勞動關系立法模式和協調機制中存在的問題，并提出了改革勞動關系立法模式和協調機制的具體措施。
一、我國勞動關系的現狀
1994年7月5日我國第八屆全國人民代表大會第八次會議通過了《中華人民共和國勞動法》，這是一部調整勞動關系的基本法。這部《勞動法》順應了當時計劃經濟向市場經濟轉軌時期勞動用工制度改革的需要，為全面施行勞動合同制度提供了法律依據，也起到了積極的推動作用。我國勞動關系的調整模式也由原來計劃經濟體制下高度集中統一的管理模式逐漸轉化形成了為一種三層次的調整模式，即勞動基準法調整全部勞動關系、集體合同調整集體勞動關系、勞動合同調整個別勞動關系。但是，由于當時立法者觀念的局限和立法技術的落后，這部《勞動法》還存在著許多計劃經濟體制的影子。以市場經濟為價值取向的改革深深觸動了以往的固有勞動關系基石，引起了不同利益群體的矛盾沖突。隨著國有企業改革的深入進行，中小企業的蓬勃發展，外資企業的大量進入，我國的勞動關系已經日趨多樣化和復雜化。而現有勞動關系協調機制的固有缺陷，直接影響了當前勞動關系的良性發展。
當前我國勞動關系呈現以下特點：1、勞動爭議數量直線上升。從統計來看，勞動爭議的發生率逐年上升，2000年我國勞動爭議仲裁案件達到204605件，是五十多年來案件數目的總和。以上海為例， 1995年至1998年勞動爭議仲裁案件三年翻一番，而1998年至2000年兩年又翻了一番，2001年達到13，000余件。2、勞動爭議的處理呈現訴訟化、信訪化的傾向。據有關資料顯示，1995年以來，當事人不服仲裁裁決提起訴訟的案件呈逐年上升趨勢，其中1995、1996年近30%左右，1997-2001年近50%左右；上海市職工法律援助中心去年曾對2297件勞動糾紛案件進行分析，發現80%的問題是有法可依的，但其中只有27%的人愿意走法制道路，另有35%的人不置可否，更有38%的人則表示寧愿找有關信訪部門。3、勞動爭議基本歸為權利爭議和利益爭議。前者是一方或雙方違反合同約定引發的。后者是指當事人因不滿現行法律而提出高于法定標準引發的。目前利益爭議大多為群體爭議，引發很多社會問題，影響了社會的安定。據統計，2000年我國集體爭議8247起，發生在非國有企業的占66%（轉引自《不公平的規則》）。部分案件的當事人采取圍哄政府機關、堵塞交通、請愿示威等方式要求解決自身問題，造成一定的社會影響及行業、區域的相互效仿，引發不安定因素。可以說，目前我國的勞動關系現狀已經處于一種較為混亂的狀態。
上述特點只是我國勞動關系存在問題的表象，要深入探討我國勞動法治存在的問題，應當從勞動關系的立法模式（即法的制定）和勞動關系的協調機制（即法的實施）兩個維度展開。
（一）我國勞動關系立法模式
1、從立法的形式上來看
目前我國勞動法的立法層次比較低。全國人大頒布的法律只有一部《中華人民共和國勞動法》，全國性的專項立法如促進就業法、勞動合同法、勞動爭議處理法、社會保障法等由于種種原因尚未出臺；國務院只有少量的勞動行政法規；勞動部則先后頒布了大量的部門規章，以“通知”、“復函”的形式對《勞動法》實施中的具體問題進行解釋。在這些國家級立法中，不僅有許多滯后的規定，還存在著大量相互抵觸的現象。而在地方一級，由于各省、自治區、直轄市和較大的市享有地方立法權，因而各地根據自身的實際狀況制定了大量的地方法規、地方規章，另外各地勞動行政部門還會制定大量的規范性文件，這些法規、規章和規范性文件在立法理念上大相徑庭、立法水平上良莠不齊，這樣的立法現狀使我國勞動關系的調整在全國范圍內極不均衡。
2、從立法的內容上來看
國際上通行的勞動關系調整模式分為宏觀、中觀、微觀三個層次：勞動基準法調整全部勞動關系、集體合同調整集體勞動關系、勞動合同調整個別勞動關系。
（1）宏觀層次上：我國對于工時、工資、休假、婦女及未成年工的保護都有比較完備的立法。而現在普遍爭論的焦點問題是我國的基準法水平是高還是低。國外資本看中我國市場的一個重要原因就是勞動力成本低。其實，我國勞動力只是顯性成本低（工資水平偏低），而隱性成本（企業負擔大量的社會福利職能）卻很高。隨著勞動力市場化程度的提高，隱性成本向顯性成本轉化，顯性成本將不斷上升，更加客觀地反映我國勞動力市場的現實，在此基礎上與國際水平相比較才能得出準確的答案。而有些學者以為強調通過提高勞動標準的方法來保障勞動者的利益，其實是不切實際的。
（2）中觀層次上：我國在企業范圍內整體推行集體合同制度，自《勞動法》頒布實施以來，至今不足十年。與世界市場經濟發達國家相比，我國集體合同制度，不僅起步晚，而且立法滯后，目前只有勞動部《集體合同規定》等幾個部門規章，而《集體合同法》尚未出臺，影響了這一制度實際作用的發揮。我國企業尤其是在國有企業和集體企業的集體合同簽約率很高，但是集體協商流于形式，常常照搬照抄勞動法律法規，不能體現企業的實際狀況；集體協商的內容也多局限于工資方面，而不能就員工的工時、工資、福利待遇等進行全面協商。集體合同制度不能充分發揮作用，究其原因主要是我國的工會還帶有濃重的計劃經濟色彩，依然扮演著企業內部福利部門的角色。
（3）微觀層次上：一方面是傳統勞動用工形式遺留的問題。伴隨著國有企業改革，大量下崗、失業人員（即4050群體，男50周歲以上，女40周歲以上）涌向社會，城鎮失業率不斷攀升，如何制定法律法規促進再就業是解決問題的關鍵；一些企業為了減輕包袱采取“買斷工齡”的方式。在“買斷”過程中，工人沒有發言權，“誰去誰留”、價格多少，都掌握在少數經營者手中。企業效益不好，買斷時工人所得甚少，會引起工人不滿。企業效益好，減員以后企業效益更好，也會引起離開企業的工人不滿，因此經常發生群體性事件；下崗失業人員成立的非正規就業組織是否應當依照《勞動法》執行，在實踐中也是頗受爭議的問題，需要立法者給出明確的答案。
另一方面是經濟不斷發展帶來的新問題。隨著勞動力國際化流動的加快，用工形式更加多樣化，用工規則也隨之變化。目前我國的勞動合同制度與國際通行慣例還存在諸多不適應的地方，如事實勞動關系、多重勞動關系的問題在立法層面上還未獲得解決；關于勞動合同的形式問題，我國應對各國通行的口頭合同及相應的管理模式應加以研究，用更加便捷的合同促進勞動力的流動；各地由于地方保護主義，普遍對外來務工人員實行歧視待遇，無論是在勞動標準還是在社會保障方面都與本地職工有著巨大的差別，而當他們的勞動權益受到侵害時又無人伸出援助之手。
（二）我國勞動關系協調機制
目前，我國勞動關系的不穩定其實根源于體制上的勞動關系協調機制的缺失與斷裂。 勞動關系協調就是勞動權利義務的設定和維護，勞動關系協調的基本目的是既要保障雙方的合法權益又要維持經濟發展和社會穩定。勞動關系協調不但是和諧勞動關系、維護社會穩定不可取代的平衡儀、減壓器，而且是促進政治、經濟體制改革、提高城市綜合競爭力的重要基礎。勞動力市場的發展經驗與現代工人運動史告訴我們，只有協調、才能使勞動關系當事人之間增加溝通，獲取信息交流，達到最可能的利益平衡。
勞動關系具有層次性、系統性，涉及多方主體，牽扯多方利益，因此構建多層次的勞動關系協調機制就顯得極為重要。勞動關系協調機制主要可分為內部機制和外部機制。前者是勞動爭議發生的“第一道防線”，很多勞動爭議都應是在這一階段消化掉的，此時勞動爭議還處在“隱形狀態”。后者是勞動爭議的“第二道防線”，此時是勞動爭議經第一道防線過濾，浮出水面后的解決機制。我國的穩定勞動關系的機制之所以說不完善，其原因就是這兩道防線沒有發生作用。
（一） 勞動關系協調的內部機制
就內部機制來說，其主要是勞動者、工會和雇主組織之間的互動或者說是博弈。但：
1、 相當部分企業或多或少存在違反和規避勞動法律法規的情況。其中有的企業是因為管理者缺乏勞動法方面的知識，而多數企業故意不執行或變相降低國家的當地規定的最低勞動標準，手段五花八門。許多企業在制定規章制度過程中很少甚至不聽取工會、職工的意見，單方制定，強制執行。平時行政與職工、與工會缺乏溝通的載體，沒有建立固定的機制。發生矛盾后，許多企業態度強硬，完全沒有經過企業內部的協商來化解矛盾，而是放任勞動爭議的發生。
2、 我國企業工會的作用遠遠沒有得到發揮。企業工會作為基層組織，了解用人單位和勞動者的情況，在協調勞動關系方面，尤其是集體勞動關系方面，具有不可替代的作用。雖然企業工會客觀上作了大量工作，但在我國法院受理的勞動爭議案件中，近90%的案件在糾紛發生后沒有工會的協調，甚至很多企業沒有設立工會，即使設立工會的，有些卻成為企業的管理機構，完全聽命于企業，而沒有真正成為代表職工利益的組織，使得企業行政與職工缺少溝通的載體，沒有建立固定的溝通機制。
3、 我國雇主組織的職能也很不到位，既沒有發揮“對內自律，對外代表”的作用，組織松散，又不恰當地試圖以“二政府”的面目出現。目前雇主組織的活動幾乎不涉及勞動關系協調，勞動關系協調的內部機制處于癱瘓狀態。
（二）勞動關系協調的外部機制
外部機制即調解、仲裁、訴訟和監察等也沒有很好地發揮作用：
1、現行的調解制度過于“企業化”。企業內的勞動爭議調解委員會由于受雇于雇主，經濟上不自由且缺乏權威，調解工作很難公正開展，協調作用幾近喪失。而勞動者對于企業內部調解已經抱以非常不信任的態度，出現糾紛的苗頭或者發生爭議后，也不主動找企業內部調解委員會來解決。
2、政府“退位”后的“真空”引發的各種問題。政府職能轉變期間，勞動關系管理的模式由以前的“一竿子插到底”（政府-企業-個人）的模式轉變為政府壓縮管理空間以增加當事人雙方協商空間的“間接管理”模式。政府從 “一線管理”退下來后留下一定的“真空”。本來，這個真空應該有所填補。在市場經濟比較發達的國家的經驗是由各級工會和雇主組織來填補，而我國的有關組織卻不能發揮其應有的作用。這樣，已退位的政府又不得不在“重操舊業”，但是卻往往“名不正、言不順”。進退兩難的政府有很多無奈。
3、仲裁制度過于“訴訟化”、“復雜化”。我國現行的勞動爭議仲裁制度是以司法制度為藍本建立起來的，實行“一裁兩審”的強制仲裁制度，存在嚴重的訴訟化傾向。究其原因主要有三：一是勞動仲裁缺乏自身的特點，仲裁庭的組成沒有真正體現“三方原則”。雖然法律規定仲裁庭由企業、工會和勞動行政部門的三方代表參加，但是實踐中企業和工會的代表常常由于各種因素無法召集，現行的仲裁庭組成人員基本上是由勞動行政部門充當。二是勞動局與法院對同一法律法規產生不同的理解，在司法實踐中使用不同的口徑。由于法院可以糾正仲裁的錯誤，但是法院如果犯錯卻無人糾正，使仲裁不得不向法院看齊。
3、法院司法不規范，過于“隨意”。 這一方面是因為許多新型勞動爭議案件缺乏相應的法律依據，法規之間相互脫節。同時，在實踐中又存在大量在勞動用工體制改革過程中的政策性規定，如下崗、協保等沒有相應的法律法規來調整，因此，法院只能根據公平的原則來判決。另一方面也與仲裁及法院的各自為政、法律適用不統一有關。在這種情況下，法院作為勞動爭議的最后解決手段、勞動關系的最終裁判者，如果法院的自由裁量權過大或者僵化地適用法律的規定，出現所謂“一邊倒”的傾向，將不利于勞動關系的穩定與當事人利益的最大化，甚至干預企業自主的經營管理，使勞動關系喪失應有的活力。這與勞動關系協調的初衷也是背道而馳的。
4、 勞動監察的力度還需要進一步加強。近幾年來，雖然勞動監察的力度不斷加強，勞動監察的執法水平也不斷提高，但監察不力的現象還有一定程度的存在。主要表現在一是許多企業還大量存在著違反法律、侵犯勞動者合法權益的現象。二是對于用人單位克扣、拖欠加班工資且隱瞞相關證據時，行使法律所賦予的調查取證權的力度不夠。這樣不僅不能作出對用人單位罰款并支付勞動者工資及賠償金的行政裁決，而且即使勞動者提起勞動爭議仲裁，也因無法舉證而敗訴。三是對于企業資不抵債、經營困難而處于癱瘓時，企業投資方往往聽之任之，勞動行政部門對此也不能主動干涉，或者企業故意搞“兩塊牌子、一套班子”，通過變換企業名稱來逃避勞動行政部門的監察。勞動者為追索工資、辦理退工手續而大規模的集體上訪、申訴、訴訟，而因企業不到庭，事實難以查清，給爭議的解決帶來困難。
5、信訪部門處理問題缺乏原則，帶來負面效應。許多勞動者在發生勞動爭議后不走正常的仲裁、訴訟程序，或者經過仲裁、訴訟程序后不滿裁決或判決結果，或者仲裁訴訟與信訪雙管齊下，當事人同時或分別向有關部門重復上訪率很高，經常引發群體矛盾。部分案件當事人還采取圍哄政府機關、堵塞交通、請愿示威等方式要求解決自身利益，造成一定社會影響及行業、區域的相互效應，引發不安定因素。正是面對這種十分棘手的情況，有些部門就對勞動者進行“法外施恩”，搞“體外循環”，尤其在重大事件的重大時刻，往往不按法律辦事，甚至已經有法院判決的情況下，推翻判決另搞一套，負面影響很大。這些做法其實變相鼓勵勞動者不按正常的司法程序解決勞動爭議，雖然一件爭議通過非司法途徑解決了，但是可能帶來更多的爭議。
加入WTO以后 ,勞動爭議的解決應向著高效、便捷、公正的方向發展。而目前我國的勞動爭議處理模式還存在很多問題，諸如勞動爭議仲裁60天的時效太短，使許多勞動者的權益不能得到保護；由于勞動標準不符合企業的承受能力而導致企業大面積違法，執法部門應如何應對；怎樣解決“一裁兩審”制度的低效率與迅速解決爭議的需要之間的矛盾；仲裁是否是訴訟的必經程序，是否應建立民間仲裁、如何推進社會化仲裁機構等問題亟待解決。
二、完善我國勞動關系調整機制的改革建議
為了解決現存的問題，引導我國的勞動關系朝健康的方向發展， 避免新的不穩定因素出現，在我國現行勞動法規政策無法及時完善的情況下，針對我國勞動關系的普遍性問題，首先可以通過改善相關部門的工作，完善多方協調機制來解決。
（一）勞動關系的立法模式改革
1、 立法的形式
我國加入WTO后，更多的國際資本涌入中國，客觀上要求我國的勞動法律制度更加健全和透明，我國應以此契機加快立法的步伐，完善我國的勞動法律制度，提高立法層次，盡快制定全國性的專項立法，條件成熟時爭取制定“勞動法典”，使勞動法更加完善和透明化。
2、 立法的內容
（1）宏觀層次：當前，僵化思想和政策的“二律悖反”是我國勞動關系問題的深層次原因。我國為了片面的“保護弱者”，制定了較高的“勞動基準”，但是這卻是我國現有的生產力水平難以承受的。在上海市，勞動基準相對其他地區是比較高的。企業要擔負本來應由政府擔負的義務，嚴重增加了企業的用工成本，限制了企業的發展，甚至極大地阻礙了企業的發展。近來，上海的企業競爭力與外地和三資企業相比明顯下降了，而和國外企業的競爭更是處于劣勢。無法承受的勞動基準客觀上促使企業普遍違法，例如廣州上全國最低工資標準最高的城市，但是廣州企業隨意克扣、拖欠勞動者工資的情況最為普遍，這就出現了“勞動標準最高而勞動者受益最少”的現狀。另外，片面的“保護弱者”的反面就是忽視或者侵害“強者”的正當的合法權益。這嚴重的挫傷了企業的經營機制和企業的活力，從而拖經濟發展的后腿，造成兩敗俱傷的“囚犯難題”。
（2）中觀層次：完善集體合同制度必須從工會的重新定位入手，使工會向職業化、社會化、產業化的方向轉變。職業化就是工會的職能應當是單一的，以維護勞動者的權益為唯一的職責；社會化是指擺脫企業工會的桎梏，發展社區工會等獨立與企業的工會組織；產業化就是加強同行業工會的聯合和自律，平衡企業行為和行政行為。上述思路雖然在2001年修改的《工會法》中初露端倪，但是還遠遠沒有達到具體操作的層面。我國應當針對目前集體合同制度中出現的具體問題制定《集體合同法》，詳細規定工會在集體合同簽訂及履行的權利義務，為工會轉型提供法律上的依據。特別是對工會違反集體合同的責任應當進行明確立法。根據我國現行的法律法規，工會不履行集體合同只承擔道義和政策上的責任，而不承擔法律責任，正是由于缺乏強制性的、物化形式的責任約束，某些工會組織對集體合同的落實才漠不關心。
（3）微觀層次上：我國的1995年《勞動法》對勞動合同的規定還有許多與現行的勞動用工狀況不相適應的地方。隨著國際資本的流動和國際服務貿易的發展，用人單位對勞動力的使用越來越具有“雇傭”的性質，我國在勞動合同立法上應當擺脫完全向勞動者“一邊倒”的傾向，應在保護勞動者合法權益的同時，維護市場經濟條件下勞動關系的靈活性，適當平衡用人單位的利益，避免人為地提高用人單位執行勞動法規的難度。對于勞動合同立法的空白點應加緊填補。例如，《勞動法》中并沒有對勞動者和經營者進行嚴格的定義，實踐中出現了高級管理人員是不是勞動者的問題，我國應建立“雇主理論”，明確勞動法的適用范圍。對于事實勞動關系、多重勞動關系、非正規就業組織中產生的勞動關系等問題應盡早立法予以明確。對外來務工人員應當制定法律法規明確其平等的就業權、社會保障權和獲得法律援助等方面的權利，從而為他們造就公平的就業環境。
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