[ 李凌云 ]——(2005-5-24) / 已閱11448次
歐盟社會保障法律沖突的協調機制
李凌云
一、歐盟各國社會保障法律沖突的產生
歐盟由其前身歐洲經濟共同體發展而來。歐洲經濟共同體最初就是1951年的巴黎條約創建的歐洲煤鋼共同體、1957年羅馬條約創建的歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體。1992年歐洲12國又通過《歐洲聯盟條約》（馬斯特里赫特條約），1993年歐盟正式成立。
自19世紀末起，社會保障制度開始在歐盟各國的現代化進程中扮演重要角色——有效緩解由經濟周期、人口趨勢、社會變遷及工業化過程中帶來的種種沖擊。戰后，發展規模龐大的社會保障體制也成為歐洲社會的突出特征。但是由于各國歷史文化、社會傳統、風俗習慣的不同造成各國社會保障制度在指導思想、保障水平和管理模式上的差異，客觀上形成了各國間社會保障制度的法律沖突。其實，產生這種法律沖突的根本原因是歐洲各國的社會保障制度都具有屬地性（本土性），即只適用于在本國領土上居住的或工作的人（包括外派人員），一旦離開該國領土，就失去對它的享有。因此，社會保障制度的這種屬地性原則排斥了在保障待遇享有方面把在另一國工作的期限考慮在內的做法。社會保障制度的這種傳統規則阻礙了勞動者在歐洲各國間的流動。
二、歐盟各國社會保障法律沖突的協調
為了解決這些法律沖突，歐盟制定了一系列法規，其目的是取消不同社會保障制度的適用中所隱含的地域限制，并“允許勞動者為其在不同成員國完成工作的所有時間不受歧視地獲得福利”。
歐盟關于社會保障問題的法律規定可以分為兩個類別，一類是原則性規定，即在歐盟的各項基本條約中所闡述的關于保證勞動者在自由流動中的社會保障權利的規定，這些規定的目的是在歐盟各國中就這一問題達成原則性的共識，為具體立法提供法律基礎；第二類是具體規定，這些規定是為解決跨國勞動者的社會保障問題而專門制定的條例、指令、決定等。這些具體規定實質上是一種沖突規范，即告訴人們應該選擇哪一國的法律作為社會保障的準據法。
除了上述法律規定之外，歐盟法院通過具體案件的審判對法律作出擴展性解釋，厘清甚至修訂現有法律，為完善歐盟的社會保障制度起到不可替代的作用。
（一）原則性規定
關于商品、服務、資金和人員的自由流通以及地位問題，基礎條約都有大量規定，如《煤鋼共同體條約》第三編第八、九、十章，《經濟共同體條約》第二部分第一、三編都是對上述問題的專門規定。《經濟共同體條約》第118條指出，“在不影響本條約的其他規定的前提下以及按照本條約所規定的總目標，委員會的使命在于促進個成員國在社會領域的密切合作，特別是在以下方面的合作：就業；職業培訓和深造；社會保險；同工傷和職業病做斗爭；勞動衛生；工會的權利以及雇主和勞動者之間的集體談判。”
《歐洲共同體條約》第48條規定：“勞動者自由流動意味著在各成員國的勞動者之間取消在就業、報酬和其他勞動條件方面的以國籍為理由的一切歧視。” 《歐洲共同體條約》第51條又規定：“理事會根據委員會的提案，以全體一致同意指定有關社會保險的必要措施以實現勞動者自由流動。特別是應建立一項制度以保證移居勞動者及其權利或義務繼承人在以下方面享有權利：（1）無論是社會補助的開始給予，還是此項權利的維持，或是對此項補助的計算，均以各項不同的國家法律所規定的一切時期的總和作為補助時間的計算基礎；（2）對居住在成員國領土內的人員支付社會補助金。”條約還規定，成員國國民在共同體內享有開業自由，“除保留實施本條約的有關規定外，各成員國對其他成員國國民在其領土內開業不得采取新的限制措施”。第51條為協調條例提供了法律基礎，該條允許國際協調條例（規則），這是在國際社會保障法中前所未有的一種方法。
（二）具體規定
基礎條約僅為勞動者自由流動中的社會保障提供了制度框架和法律基礎，但是過于原則，缺乏可操作性。理事會先后通過了若干協調社會保障制度的法規。如1968年頒布的第68/360號《關于消除成員國勞動者機及其家庭流動和居留的各種限制的指令》；1971年第1408/71號《關于適用于薪金雇員和自由執業者及其家屬在共同體內流動的社會保障制度的條例》；1972年第54/72號《關于上述條例的適用方法的條例》；1983年第2001/83號條例對上述條例的修訂。上述法規中最基礎的、最重要的是1408/71號條例。
首先，1408/71號條例對于雇員或自由執業者的范圍實際上非常廣泛，包括那些具有某一成員國國籍并不在歐盟成員國內居住的，但投保于兩個或兩個以上成員國的養老保險計劃的雇員或自由執業者，可以依據條例的規定要求累計其養老金。
1408/71號條例還對邊境工人（Frontier Worker）進行了定義，即任何在一個成員國工作，但居住于另一成員國，并且每日或至少每周返回一次的雇員或自由執業者；如果在不超過四個月的時間內，即使他不是每天或至少每周返回居住地一次，也可以認為是邊境工人。另外，又規定“季節性工人”是指任何離開居住國，到另一成員國為一企業或雇主進行不超過8個月的季節性工作，并且在工作期間留在該國的勞動者。
其次，需要說明的是1408/71號條例中的社會保障所指的具體范圍。由于歷史、經濟及社會的原因，福利國家制度既包括不同社會保障制度所獲得的福利，也包括為消除貧窮的額外福利（社會救濟部分）。前者來自于保險制度，后者則是自由裁量的一種社會援助形式。只有前者才是共同體法規協調的對象。共同體法律的協調規則適用于國際勞動組織第102號公約所規定的8項社會保險待遇：疾病和生育；殘疾；老年；遺屬；工傷和職業病；死亡；失業和家庭補貼。共同體的法律適用規則僅指社會保障中的法律規定的基礎待遇部分，不涉及補充保障部分，即成員國的法律強制要求實施的上述8項社會保障待遇都在共同體的協調范圍之內，而各國國內通過協議而建立的補充性保障制度則不在協調范圍內。當然，成員國可以宣布在何種條件下哪些協議性的保障制度進入共同體的協調范圍。
第三，1408/71號條例確定了社會保障制度準據法的選擇方法， 從而實現對各國社會保障法律沖突的協調。如何確定適用哪一國的法律，即準據法的選擇方法，是國際私法學者重點探討的問題之一。理論上，立法者至少有以下幾種常用的方法來確定準據法。
第一種方法是依照意思自治原則，讓雇主和雇員來選擇他們適用的法律。在這種方法下，雇主和雇員可以自由指定雇主或雇員一國的法律制度，也可能會選擇第三國的法律。這種選擇法律制度的方法似乎對于社會保障的協調作用并不明顯。這是因為一方面雇主和雇員可能根本不能就社會保障制度的選擇達成一致；另一方面是雇主或雇員都不需要承擔選擇社會保障制度的成本，而是由被動的第三方——被選定的國家來承擔。自由的選擇會導致雇主都傾向于選擇成本低的社會保障制度，而雇員都傾向于選擇受益高的社會保障制度。
第二種方法是依據“利益最大化”原則，在兩個或兩個以上國家工作的勞動者受最有利的法律管轄。與第一種方法不同，這種方法并不提供真正的選擇機會。假如一個人在甲國工作了十年，乙國十年，丙國二十年。這種制度下，就會選擇養老保險最高的國家的法律作為他四十年工作的準據法。然而，當各國的保險標準存在很大的差異的情況下，這種方法將導致標準最高的國家不均衡的負擔。另外，這種方法也可能被勞動者濫用，他將試圖在最有利的國家用最少的時間。另一個問題是要判斷哪個是最有利的也不是很容易。例如，當甲國的傷殘救濟最有吸引力，但是乙國的養老保險最有利。
為了保證對有關社會保險問題只適用單一的成員國法，最終歐盟制定了以工作地為依據的沖突規范，這些沖突規范是具有排他性，而且是具有約束力的。應該說這在目前是協調社會保障法律沖突最理想的方法。
選擇工作地的原因很明顯。首先，它意味著所有受雇于某一雇主的雇員都應該與本國雇員承擔相同的繳費義務，并享受同樣的待遇。依據這一規則，客觀上并不鼓勵雇主雇傭或者不雇傭外國工人。一國的社會保障立法可能在一段有限的時間內適用于該國的國民，在這種條件下，其他成員國低工資或保障的工人實際上在比他本國更好的條件下雇傭。其次，成員國總是在雇傭與國家社會保障計劃之間建立聯系。繳費的條件和比率，受益權和受益的數量通常是與工資相聯系的。
選定了工地國作為準據法國家，勞動者就應當向這一國的社會保障行政機構支付保險費。當風險真的發生的時候，勞動者應當依據該國的社會保險計劃來請求。這就是所謂的合并原則，即只能從一個國家受益。例如一個勞動者生病了，他只能依照工作地的醫療保險請求支付。當然他必須符合工作地國關于享受醫療保險的條件。有時條例將幫助他符合該國的條件，例如保險的時間可以合并計算。雖然投保時間可以合并計算，有時工人可能還是不能滿足工作地國的享受條件，即使他可能在國籍國或居住國能符合享受條件，也無濟于事。這一規則似乎很無情。條例并不能改變這些國家社會保險計劃之間的差異，因為條例只是協調（coordination）它們，而不是使它們統一（harmonization）。
在有些社會保險種類上，并不適用合并原則，比如養老金、遺屬津貼和殘疾金。例如，某人1970年至1980年在德國工作，在此期間居住在荷蘭。在這十年當中他沒有繳納荷蘭的養老保險費，也沒有在荷蘭要求養老保險金。而他在此期間在德國請求養老保險。當他又重新在荷蘭工作時，他又重新投保荷蘭的養老保險。當他在1998年退休時，他從荷蘭和德國都領到了養老保險金。雖然他在工作期間只受一國法律的調整，這并不影響他在以前投保的基礎上從兩個國家獲得受益。
1408/71號條例對歐盟各國社會保障的法律沖突提供了具體的解決途徑，其后歐盟委員會又通過條例、指令的方式對其進行修改，歐洲法院也通過判例進一步詮釋和完善法律。于是，在共同體國家內，存在著兩套社會保障方面的國際私法制度，一是成員國各自的國際私法，一是統一國際私法。這兩套國際私法的關系是互為補充的，統一國際私法也被一些成員國作為國內法予以適用，有些國家甚至完全以統一國際私法替代了其相應的國際私法規則。
三、共同體社會保障制度協調的具體方法
1、通過使勞動者在不同成員國的工作年限得到全部計算。這種方法適用疾病和生育、殘疾、老年和死亡，以及失業待遇，不適用工傷和職業病待遇。至于保險期限、工作年限和居住期限等概念則適用成員國的規定。
2、待遇發放的份額化，即不同的相關成員國的機構按照勞動者在改過完成的不同的期限來分配相關待遇的發放份額。適用于老年、殘疾、死亡待遇，而不適用于疾病和失業待遇。
3、建立共同體內的有關機構并促進成員國機構之間的合作。如受歐共體委員會領導的行政委員會的成立，責任在于管理和解釋相關條例，其意見僅是參考性的；促進成員國有關機構的合作；在涉及資金在不同成員國之間運轉方面作出決定；提出給予改進條例的意見和建議。另外，在該委員會下設立一個三方咨詢委員會，由成員國的政府代表和雇主組織各2名組成。此外，成員國之間在繳費和待遇的發放方面都要遵守相關的規則進行合作。
原載〈上海勞動保障〉2003年第20期，人大復印資料〈經濟法學、勞動法學〉2004年第1期全文轉載。
作者簡介：李凌云，博士，中國勞動法學研究會理事，華東政法學院政治學與公共管理學院教師。主要研究方向為勞動法、社會保障法、社會法。
